Prof. Dr. Levent Köker: Türkiye’nin Yeni Anayasa Düzeninde Denge Ve Denetleme Yapılanması Bakımından Hükümet Sistemlerinin Değerlendirilmesi

I. Giris

Türkiye’nin yeni anayasasını arama süreci, TBMM Uzlasma Komisyonu’nun dagılmasıyla birlikte durmus gibi görünüyor. Bununla birlikte, yeni anayasa arayışının temel sebepleri ise varlığını muhafaza ediyor. Ancak, içinde bulundugumuz “seçimler dönemi” nedeniyle yasanmakta olan siyasî belirsizlik, yeni anayasa arayısının ne zaman canlanacagı konusunda bir öngörüde bulunmayı da neredeyse imkânsızlastırmıs durumda. Bugün gelinen noktada en hararetli gündem maddelerinden biri yasama-yürütme iliskilerinin nasıl düzenlenecegi ile ilgili. Bir diger ifâdeyle hükûmet (veya yönetim) sistemi denebilecek olan bu konu, ister yeni anayasa düzeni içinde olsun, ister yürürlükteki anayasa düzeninde bir dizi degisiklik yapmak suretiyle gerçeklestirilmek istensin, Türkiye’nin kısa vâdede yüzlesmesi gereken en temel sorunlardan birini olusturuyor. Sorunun bu kadar hayatî, bu kadar temel nitelik almasının biri dogrudan mevcut anayasadan kaynaklanan, digeri ise daha çok pratik (gündelik) siyasete baglı sebepleri bulunuyor. Bilindigi gibi mevcut anayasa, yetkili ama sorumsuz bir cumhurbaskanlıgı makamı öngörüyor. Bu, kuskusuz bir hukuk garabeti. “Yetki varsa sorumluluk da vardır” diye özetlenebilecek en ilkel ve evrensel hukuk ilkesinin açıkça ihlâli söz konusu. 12 Eylül askerî darbesinin liderine göre biçilmis bu garip elbisenin demokratik hukuk devleti olma iddiasındaki bir anayasa düzeninde yeri olmayacagı açık. Bugüne kadar cumhurbaskanlarının TBMM tarafından seçilmesi ve cumhurbaskanı seçilen kisilerin varsa partileriyle olan iliskilerinin kesilmesi, bu garabetinin belki büyük sorunlar çıkarmasına engel olabilmistir. Simdi ise cumhurbaskanı dogrudan halk tarafından seçilecek. Bu durumda, varlıgını ve mesrûiyetini TBMM’den degil de dogrudan halk irâdesinden alan bir cumhurbaskanı, bu yetkili konumunu siyâsî gücünü pekistirmek amacıyla çok daha rahat bir biçimde kullanabilecektir, üstelik “sorumsuz”dur da.

Dolayısıyla, cumhurbaskanının anayasal statüsü ile ilgili bir düzenleme gerçek bir zorunluluk. Bu zorunlulugu ortaya çıkaran ve pratik siyasete baglı olarak gündeme gelen bir baska boyut da var. Bu da, halk tarafından seçilecek yeni cumhurbaskanının çok büyük ihtimalle AK Parti mensubu bir isim, belki de bugünkü Genel Baskan ve Basbakan olacagına baglı bir sebeb. AK Parti Genel Baskanı ve Basbakan’ın yeni cumhurbaskanı olma istegi hâlâ bir varsayım ama, bu varsayımın gerçek olma ihtimali çok kuvvetli zirâ AK Parti Tüzügü uyarınca arka arkaya üç dönemden fazla genel baskanlık ve milletvekilligi yapılamıyor. Bu kural degismedigi takdirde, mevcut Genel Baskan’ın bu sıfatı, milletvekilligi ve dolayısıyla Basbakanlıgı ile birlikte sona erecek. Bu da bir arayıs nedeni ve AK Parti bu arayıs dogrultusunda “baskanlık sistemi” adı altında bir anayasa degisikligi önerisi hazırlamıs durumda. Önerinin sunulusu ve sonrasındaki tartışmalara baktığımızda, bazen “baskanlık” bazen “yarı baskanlık” bazen de “partili cumhurbaşkanı” terimlerinin kullanıldığını görmekteyiz. Buna ek olarak, bazı önde gelen AK Parti sözcüleri “Türkiye tipi baskanlık sistemi”nden de söz etmektedirler. Anlaşılıyor ki, AK Parti’de de, AK Parti önerilerine “parlâmenter sistem” lehinde sözlerle karsı çıkan muhalefet partilerinde de ve genel kamuoyunda da kafalar epeyce karısmış vaziyette.

Bu çalısma bu kafa karısıklıgını gidermeye bir katkı yapmayı amaçlıyor, kuskusuz, ancak bundan daha öteye geçen bir amacı da var: Türkiye’nin hem ihtiyaç duydugu yeni anayasa baglamında, hem mevcut anayasa düzenindeki çarpıklıgı giderme ihtiyacı nedeniyle ve hem de pratik siyasette iktidar mücadelesi veren siyasî partilerin kendi arayısları içinde, alternatif siyasî sistemlerin neler olabilecegini tartısmak için kavramsal ve dünya uygulamalarının gözlemlenmesinden yol çıkan sonuçlara dayalı tutarlı bir çerçeve ortaya koymak.

Bu amaçlar dogrultusunda, öncelikle bütün hükûmet sistemi tartısmalarında esas alınması gereken bazı temel noktaları belirtmemiz gerekmektedir:

  1. Hükûmet sistemi tartısmaları, demokratik hukuk devleti anlayısına uygun bir biçimde ele alınmalıdır.
  2. Demokratik hukuk devleti anlayısı, devletin yasama, yürütme ve yargı organları arasında “kuvvetler ayrılıgı”nı öngörür.
  3. Bir anlamda demokratik hukuk devletinin önsartı sayılabilecek olan kuvvetler ayrılıgı özünde, devletin egemenlik kavramıyla ifâde edilen “mutlak, en üstün ve sınırsız” iktidarının farklı organlar arasında bölüstürülmesiyle kurulacagı düsünülen denge ve denetleme (checks and balances) sistemi ile esanlamlıdır.
  4. Sistemin ihlâl edilmesi mümkün olmayan temel ilkesi “yargı bagımsızlıgı”dır. Bir diger deyisle, yasama ve yürütme islemlerinin bagımsız yargı organı tarafından hukuka uygunluk açısından degerlendirilmesi demokratik hukuk devletinin varlıgı için bir zorunluluktur.
  5. Yargı bagımsızlıgının nasıl bir kurumsal yapı içinde gerçeklestirilmesi gerektigi görece ayrı bir konudur ve esasen denge ve denetleme sistemi baglamında daha önce ele alınmıstır. Burada sunu belirtmekle yetinelim ki Türkiye’nin yeni anayasa düzeni ile ilgili arayısında yargı bagımsızlıgı için Avrupa Konseyi normlarına ve özellikle Venedik Komisyonu’nun tesbit ettigi kurumsal ilkelere uygun düzenlemelere yönelmesi hâlâ gerçeklestirilmeyi bekleyen bir hedef olarak ortada durmaktadır. Demokratik hukuk devleti anlayısı baglamında düsünmemiz gereken çagdas kuvvetler ayrılıgı düsüncesinin vazgeçilmez üst ilkelerinden bir digeri de insan haklarıdır. Özellikle yine Türkiye’nin anayasal arayısları bakımından belirtilmesi gereken nokta, kuvvetler ayrılıgı ile ilgili kurumsal tercihler ne olursa olsun, Türkiye’nin BM ve AK üyelikleri çerçevesinde baglı bulundugu temel insan hak ve hürriyetleri ile ilgili uluslararası andlasmaların en genis ölçüde gözetilmesi gerektigidir.

Bu çalısmada önce kuvvetler ayrıgılı kavramı ve bu kavramın pratikte ne gibi hükûmet sistemi tercihleriyle somutlastıgı üzerinde durulduktan sonra 1982 Anayasası ve bunun degistirilmesine yönelik siyasî partilerin önerileri ele alınacaktır.

II. Denge ve Denetleme Yapılanmasının Kavramsal Kaynagı Olarak Kuvvetler Ayrılıgı

Devletin egemenlik terimiyle ifâde edilen üstün iktidarının bölümleri olan yasama, yürütme ve yargının birbirlerinden ayrı organlar eliyle kullanılması olarak basitçe ifâde edebilecegimiz “kuvvetler ayrılıgı” fikri, görece yeni ve modern devletin bir hukuk devleti olması geregine baglı olarak ortaya çıkmıs olan bir fikirdir. Kuvvetler ayrılıgının farklı açıklama biçimleri bulunsa da, kavramın özü modern anayasacılık akımlarının ortak noktası olan devlet iktidarını objektif hukuk kurallarıyla sınırlandırma kaygısıdır ve bu sınırlandırmanın temelinde de devletin insan haklarını ve temel özgürlükleri koruma, bunlara saygı gösterme yükümlülügü yatmaktadır.

Kuvvetler ayrılıgı fikrinin modern anayasal devlet düzeni baglamında iki farklı gerekçelendirme biçimi öne çıkmaktadır. Bunlardan ilki kuvvetler ayrılıgının toplumsal sınıf ve gruplar arasındaki çatısma potansiyelini gözönüne almakta ve kuvvetler ayrılıgını bu çatısmayı belli bir dengede tutmaya yönelik bir mekanizma olarak görmektedir. Biraz anakronik olma riskini de üstlenerek belirtmek gerekir ki kuvvetler ayrılıgı ile toplumsal sınırar arası denge ve dolayısıyla istikrar saglamanın amaçlandıgı fikrinin izlerini Eski Yunan ve Eski Roma’da bulmak mümkündür. Eski Yunan düsüncesinin büyük temsilcilerinden Aristoteles’e göre en istikrarlı devlet (polis-kent devleti) düzeni, zengin sınıfın mutlak iktidarını temsil eden oligarsi ile yoksul ve câhil halk çogunlugunun mutlak iktidarını temsil eden demokrasinin iyi yanlarını karma bir anayasa düzeni içindebirlestirmek sûretiyle kurulabilecektir. Aristoteles’in “politeia” dedigi ve çagdas çevirilerde “anayasal yönetim” olarak adlandırılan bu “karma anayasa düzeni”ni teoriden pratige aktaranlar ise Romalılar olmuslardır. Eski Roma’da cumhuriyet dönemi olarak bilinen dönemde devletin yasa yapma iktidarı kentin soylular sınıfına (patriciler), yürütme ise yine soylular arasından belirlenen konsüllere âitti. Dıslanmıs halk kesimini meydana getiren pleblerin mücadelesi sonucunda Eski Roma Cumhuriyeti’nde yasama yetkisi, soylulardan olusan Senato ve pleblerden olusan Halk Meclisi arasında paylasılmıs, yürütme ve yargı yetkileri de yine soylular ile pleblerden meydana gelen konsüller ve diger idareciler ve yargıçlar arasında bölüsülmüstü. Gerek Aristoteles’in karma anayasa fikri, gerek Roma Cumhuriyeti’nde târihî mirası, Rönesans dönemiyle birlikte öncelikle Italya’da kurulan modern kent cumhuriyetlerinde canlanmıs ve daha sonra da çagdas kuvvetler ayrılıgı fikrinin en büyük kurucularından olan Montesquieu tarafından gelistirilmistir.

Kuvvetler ayrılıgı teorisi ile ABD Anayasası’nı yapan “Kurucu Babalar”a önemli ölçüde ilham kaynagı olan Montesquieu, kuvvetler ayrılıgını bir yandan Eski Yunan ve Roma’daki gibi toplumsal sınırar arası bir denge sistemi olarak görürken diger yandan da bu dengeyi özgürlügün güvencesi gerekçesiyle temellendirmekteydi. “Montesquieu için özgürlük, her seyden önce, farklı toplumsal-siyasal güçlerin varolmasına ve bunların rekabetinin, mücadelesinin bir denge ortamı yaratmasına baglıdır. Raymond Aron’un deyisiyle ‘Montesquieu’nün temel düsüncesi hukuksal anlamda erklerin ayrımı degil, fakat siyasal özgürlügün kosulu olan toplumsal güçlerin dengesidir.” Bu baglamda Montesquieu, bütün kuvvetlerin tek elde toplandıgı Osmanlı Devleti’ni bir “despotizm” olarak nitelerken, ilginç bir biçimde, yasama, yürütme ve yargı kuvvetlerini ayrı organlara veren fakat bütün organlarda kontrolü soylular sınıfın elinde bulunduran Venedik Cumhuriyeti’ni de özgürlükten yoksun bir sisteme örnek olarak göstermistir. Eklemek gerekir ki, yine Montesquieu, belki de fazlaca idealize edilmis bir yorumla, Ingiltere Krallıgı’nı mükemmel bir yönetim sistemi olarak görmekte ve bunu da toplumsal sınırararası güç çatısmalarını dengeleyen bir özgürlükler düzeninin varlıgıyla kanıtlamaya çalısmaktaydı. Bu yorum, ilginç bir biçimde, modern kuvvetler ayrılıgı fikrinin bir diger büyük savunucusu olan John Locke’un bireysel özgürlük kavramı temelinde Ingiltere’nin parlâmenter yapısına denk düsen görüsleriyle örtüsmektedir.

Modern kuvvetler ayrılıgı fikrinin özgürlükler açısından nasıl anlasılması gerektigi konusunda eski ile yeninin ilginç bir sentezini ifâde eden bu görüsün bir benzerini 1919’da kurulan Weimar Cumhuriyeti döneminde Almanya’da da görmekteyiz. Marx’ın sınıf çatısması analizinden hareket eden Kirchheimer ve Neumann, örnegin, Weimar Anayasası ile getirilmis olan kuvvetler ayrılıgı sistemini, yasama, yürütme ve yargı güçlerini soylu ve burjuva sınırarı arasında paylastırıp proletaryayı (emekçi halk sınırarını) dısladıgı için elestirmekte ve tam anlamıyla özgür bir demokratik hukuk devletinin kurulabilmesi için proletaryayı da içine alan bir düzen kurulması gerektigini vurgulamaktaydılar.

Özetle belirtmek gerekirse, kuvvetler ayrılıgı fikrinin bir anayasa düzeninin temeline yerlestirilmesi baglamında iki önemli gerekçe yer almaktadır:

1. Toplumsal sınıf ve gruplar arasındaki çatısmanın dengelenmesi
2. Devlet iktidarının bu denge aracılıgıyla bireysel özgürlüklere saygılı olacak tarzda sınırlandırılması ve denetlenmesi.

Günümüz dünyasında kuvvetler ayrılıgı fikrinin bu iki temel gerekçesi geçerliligini muhafaza etmektedir. Bununla birlikte, 18. yüzyıldan bugüne dek yasanan gelismeler, çagdas devlet düzenlerinin demokratik bir mesrûiyet zeminine dayanmasının bir zorunluluk oldugunu göstermistir. Bunlara eslik eden ve kuvvetler ayrılıgı fikrini demokratik bir siyasî düzen baglamında yeniden degerlendirmeyi gerektiren bir diger önemli gelisme ise hak ve özgürlüklerin sosyal boyutuyla ilgili olmustur. Böylece devletin temel hak ve özgürlükleri sâdece korumakla yetinen degil, aynı zamanda bu hak ve özgürlüklerin gerçeklestirilmesi için pozitif yükümlülükler altına giren bir varlık oldugu düsüncesi öne çıkmıstır. Bir bakıma Weimar döneminde sözünü ettigimiz yaklasım içinde sekillenen “sosyal hukuk devleti” anlayısının 20. Yüzyılın ikinci yarısından baslayarak yükselen bir deger hâline geldigini söyleyebilmekteyiz ki, bunun bir sonucu olarak devletin bürokratik örgütlenmesi büyümüs ve günümüzün demokratik anayasal düzenlerinde kuvvetler ayrılıgı fikri düsünülürken bu sosyol boyutun dikkate alınması tam bir zorunluluk hâlini almıstır.

Bu baglamda, eski, modern ve güncel gelismelerin gerçek bir sentezini yapan Bruce Ackerman, kuvvetler ayrılıgı fikrini yeniden düsünürken üç genel ilkenin gözetilmesi gerektigini vurgulamaktadır: Demokrasi, temel hak ve özgürlüklerin korunması ve etkililik. Bunlardan ilki yasaların yapılması ve uygulanmasında yurttaslar toplulugu olarak halkın tercihlerinin olusmasını ve yasalara yansımasını güvence altına alan usûl ve mekanizmalarla desteklenmis (denge ve denetim altına alınmıs) bir yasama sürecini öngörmekte; ikincisi halkın aktif siyasî katılımı yanında yargının etkinligine dayalı bir denetim düzenini gerektirmekte, üçüncüsü ise devlet aygıtının özellikle de bürokratisinin isleyisinde etkililigi vurgularken yozlasmanın engellenmesine odaklanmaktadır.

Eski çagdan günümüze gelisen bir kavram olarak kuvvetler ayrılıgı iki farklı sistem tipiyle karsımıza çıkmaktadır: baskanlık sistemi ve parlâmenter sistem. Bu iki sistemin kavramsal tipler olarak özelliklerini söyle sıralayabiliriz:

  1. Her iki sistemde de yargı bagımsızdır.
  2. Yasama gücü halk (seçmenler) tarafından dogrudan dogruya seçilen bir kurula âittir.
  3. Parlâmenter sistemde yürütme, yasama organı içinden çıkmakta, yasama organının onayıyla görev yapmakta, yasamaya karsı sorumlu olmakta ve yasama tarafından denetlenebilmekte ve görevden alınabilmektedir.
  4. Buna karsılık baskanlık sisteminde yürütme halk tarafından ayrı bir seçimle isbasına getirilen “baskan”dadır. Baskan’ın basta devlet bütçesi olmak üzere, önemli görülen pek çok islemi yasama organının denetimine ve onayına tâbidir. Bununla birlikte Baskan’ın yasama organı üzerinde bir denetim veya fesih yetkisi olmadıgı gibi, yasamanın da Baskan (yürütme) üzerinde böyle bir yetkisi (“impeachment” istisnası dısında) bulunmamaktadır.
  5. Bir karma tip olarak “yarı baskanlık” sisteminde yürütme, baskanlık sisteminde oldugu gibi halk tarafından ayrı bir seçimle göreve gelen Cumhurbaskanı ile parlâmenter sisteme uygun usûllerle belirlenen Basbakan baskanlıgındaki Bakanlar Kurulu arasında paylasılmaktadır.
  6. Bütün sistemlerde yasama ve yürütmenin eylem ve islemleri bagımsız yargı tarafından denetlenmektedir.

Simdi, “yargı bagımsızlıgı” konusunu 1982 Anayasası’nı ele alac agımız bölüme bırakarak yukarıda özetleyemeye çalıstıgımız kavramsal temeller üzerine kurulu iki anayasal model olarak parlâmenter ve baskanlık sistemi modellerinin gerçek dünyada bugün ne gibi farklılıklarla karsımıza çıktıklarına bakalım.

III. Baskanlık, Parlâmenter ve Karma Tipler Açısından Çagdas Hükûmet Sistemlerinin Karsılastırılması

Birlesmis Milletler örgütünün resmî kayıtlarına göre bugün 193 devlet BM üyesidir. Burada yer almayan Tayvan ve Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti’ni de bu sayıya ekledigimizde sayı 195’i bulmaktadır. Bu çalısmada bunlardan 128’inin anayasal düzenleri gözden geçirilmistir. Incelememizin odaklandıgı noktalar, bu 128 devletin anayasalarının (a) baskanlık mı, parlâmenter mi, yoksa yarı baskanlık mı oldukları, (b) yasama organlarının iki meclisli mi, tek meclisli mi oldugu, (c) devlet yapılarının federal, üniter ve bölgeli devlet niteligi tasıyıp tasımadıkları hususlarına odaklanmıstır.

Baskanlık ve parlamenter tiplerin günümüz dünyasındaki manzarasını tesbite yönelik incelememiz bununla sınırlı degildir. 195 devlet arasından, özgür ve demokratik bir ülke olmak bakımından “tam not” alabilen daha sınırlı sayıda ülkenin anayasal düzenleri de bu üç kriter baglamında ayrıca degerlendirilmis ve bu degerlendirme daha dar bir kapsamda, Avrupa’nın demokratik ve özgür ülkeleri açısından bir kez daha yapılmıstır.

Raporları yayınlayan bu kurulusun 2013 dünya raporuna göre “tümüyle özgür ülke sayısı 87’dir ve Türkiye onlarca yıldır “yarı özgür ülke” statüsünden çıkamadıgı gibi 2013 Raporu’na göre son zamanlarda bazı gerilemelerin kaydedildigi üç ülkeden biri (diger ikisi Rusya ve Ukrayna) durumuna da düsmüstür.

Freedom House, özünde Robert Dahl’ın çagdas demokrasileri tanımlarken kullandıgı bir kavram olan “poliarsi”nin içerigini meydana getiren unsurları temel alan bir endeks gelistirmis ve bu endeks üzerinden ülkelerin degerlendirmesini yapmaktadır. Ayrıntıya girmeksizin, bu endeksin ana temalarının ifâde ve örgütlenme özgürlükleri, hukuk devleti, etnik, dinî, cinsiyet veya cinsiyet yönelimi temelli ayrımcılık yasagı, din ve vicdan hürriyeti, serbest ve dönemsel seçimler, genel ve esit oy hakkı, basın özgürlügü konularından olustugunu söyleyebiliriz. Iki genel hak ve özgürlükler kategorisi olarak “siyasî özgürlükler” (Political Liberties/PL) ve “yurttas özgürlükleri” (Civil Liberties/CL) açılarından yapılan degerlendirmede en özgür ülkeye (1), özgürlüklerin hiç olmadıgı ülkeye ise (7) verilerek bir skala olusturulmaktadır. Bu skala açısında örnegin 2013 verilerine göre Ispanya her ikisinden de 1, Özbekistan ise her ikisinden de 7 almıstır. 1975-1980 arası dönemde sırasıyla 2 ve 3 almıs ve “tam özgür” ülke statüsünde bulunan Türkiye’nin notu 1980 darbesinden sonra kötülesmis,yine sırasıyla önce 4 ve 5 düzeyine gerileyerek sonra buradan 3 ve 3 düzeyine çıkarak “kısmen özgür” (partly free) kategorisine gelmistir. 2013 verilerine göre Türkiye’nin özgürlük notu siyasî özgürlükler için hâlâ 3, medeni özgürlükler içinse bir puan gerileyerek 4, ortalama olarak da 3,5 düzeyindedir.

Kuvvetler ayrılıgına dayalı denge ve denetleme düzeni açısından hükûmet sistemi tercihini ele aldıgımız bu incelemede, tercihin mutlaka demokratik hukuk devletine elverisli olması gerektigini kabûl ettigimize göre, inceledigimiz toplam 128 ülke arasında Freedom House’un ölçütlerine göre tam özgür ülke statüsündeki ülkelerin sistem tercihlerinin anlamlı olacagını düsünmekteyiz. Genel bir veri olarak toplam 128 ülkeden 35’i baskanlık, 19’u yarı-baskanlık sistemini tercih etmisken, 74’ünün parlâmenter sistemle yönetildigini saptamıs bulunuyoruz.

dy leven k 1

Tablodan anlasılacagı üzere özgürlük ve demokratiklik kriterleri açısından tam not alabilen 87 ülkeden 55’i parlâmenter sistemle yönetilirken sâdece 21’i, yani dörtte birinden azı baskanlık sistemine sâhiptir. Buna yarı-baskanlık sistemini de ekledigimizde sayı 32’ye, oran da üçte birin biraz üzerine, yüzde 36’ya çıkmaktadır.

Tabloda yer alan ülkeleri federasyon ve üniter yapı açısından degerlendirdigimizde ise, 87 ülkeden 11’i, yâni yaklasık olarak yüzde 12’si federasyon, geriye kalan bölümü ise üniter devlet niteligindedir. Buna karsılık, üniter devlet niteliginde olup da yasama yetkisi de dâhil olmak üzere genis ölçüde bir bölgesel özerklik tanıyan ülkeleri (bölgeli devletler) gözönüne alırsak, federal devletlerle birlikte sayı 47’ye yükselmektedir ki oran olarak yüzde 54’e denk gelmektedir. Bölgeli devlet niteligini üniter devletlerin kendi içlerinde oranlarsak, toplam 77 üniter devletten 35’i bölgeli devlet niteliginde olmakla oran yüzde 45’e düsmektedir. Yasama organının yapısı, yani tek veya iki meclisli olup olmama açısından baktıgımızda ise, genel toplamda 87 devletten 34’ünde yasama organının iki meclisli oldugu görülmektedir ki oran olarak yaklasık yüzde 39’dur. Buna karsılık, federasyon ve bölgeli devletlerin toplam sayısı içinde iki meclisli yasama organına baktıgımızda, toplam 47 devletin 24’ünde iki meclisli yasama organının bulundugu görülmektedir ki, oran yüzde 51 civarındadır.

Tam anlamıyla özgür ülke niteliginde olan devletler arasında dikkat çeken bir diger husus da, parlâmenter sisteme sâhip 55 ülkeden 24’ünün “anayasal monarsi” olmasıdır. Bu durumda, parlâmenter ve demokratik cumhuriyetlerin sayısı, parlâmenter monarsilerin sayısından biraz fazlayla 31’i bulmaktadır.

Konuyu, Türkiye’nin de bir parçası oldugu Avrupa devletleri baglamında ele alırsak, tablo daha da ilginçlesmektedir.

dy leven k 2

Avrupa’nın tam anlamıyla özgür ve demokratik ülkelerinin ortaya koydugu veriler, toplam 37 ülkeden 32’sinin, yani yüzde 86’sının parlâmenter, dördünün yarı-baskanlık sistemiyle yönetildigini, sâdece bir ada devleti olan Kıbrıs Cumhuriyeti’nde baskanlık sisteminin mevcut oldugunu ortaya koymaktadır. Bu durumda Avrupa demokrasilerinin, ülkeler arasındaki kültürel ve tarihî farklılıklara ragmen, parlâmentarizm ortak paydasında birlestiklerini söyleyebilmekteyiz.

Avrupa demokrasileriyle ilgili bir diger önemli veri ise federasyonun istisna olmasıdır. Avrupa demokrasilerinin büyük çogunlugu (37’de 34’ü veya yüzde 92’ye yakını) üniter devlettir. Buna karsılık, bölgeli devlet yapılanmasına sâhip olan 17 devleti federasyonlarla birlikte hesaba kattıgımızda, kendi içinde özerk bölgesel yönetimlere sâhip demokratik devletlerin oranı 37’de 20’ye, yâni yüzde 54’e ulasmaktadır. Bu sayı ve oran, bu tabloda demokratik ülke olarak yer alıp da bölgeli devlet modeline dâhil edilmeyen bazı ülkelerin Avrupa Yerel yönetimler Özerklik Sartı’nı çekincesiz olarak uyguladıklarını varsayarsak biraz daha yükselebilecektir.

Avrupa demokrasileriyle ilgili bir diger gözlem, toplam 37 ülkeden sâdece 13’ünde iki meclisli yasama organının mevcudiyetidir. Hemen belirtmek gerekir ki, iki meclislilik ile federal veya bölgeli devlet yapısına sâhip olmak arasında büyük bir korelasyon bulunmaktadır. Bir diger deyisle federal devlet yapısına sâhip olup da iki meclisli yasama organı bulunmayan ülke olmadıgı gibi, bölgeli devlet yapısına giren 17 ülke arasında da çogunlukla iki meclisli yasama organı mevcuttur.

IV. Türkiye’nin Yeni Anayasa Arayısı

Genel olarak Dünya’nın ve özel olarak da Avrupa’nın demokratik ve özgür ülkelerinin siyasî sistemleriyle ilgili bu üç boyutlu gözlemlerimizden sonra, Türkiye’nin yeni anayasa arayısında gündeme gelen önerilerin degerlendirmesine geçebiliriz. Bu degerlendirmeyi yargı ve hükümet sistemi konularıyla ilgili olarak ayrı baslıklar hâlinde ve kuskusuz hâlen yürürlükte bulunan 1982 Anayasası’nın elestirisiyle birlikte yapacagız.

A. Yargı Bagımsızlıgı ve Tarafsızlıgı

1. Genel Olarak

Türkiye’nin anayasal ve siyasî tartısmalarında gündemden hiç düsmeyen konuların basında kuskusuz “yargı bagımsızlıgı” gelir. Son zamanlarda, özellikle de önde gelen pek çok akademik yorumcunun “Anayasa krizi” olarak adlandırmakta tereddüt etmedigi 2007 ve sonrası yasanan olaylarda, “yargı bagımsızlıgı”na ek olarak “yargının tarafsızlıgı” terimi de eklenmistir. Bu ekleme, herseyden önce, Türkiye’de yargının, devletin temel siyâsî ve hukukî düzenini ilgilendirdigi düsünülen kritik uyusmazlıklarda kurulu düzenin muhafızlıgına egilim gösteren tercihiyle ilgili bir elestiriden kaynaklanmaktadır. Bu elestirinin, hiç kuskusuz, Türkiye Cumhuriyeti (1924, 1961, 1982) Anayasalarının hepsinin “ideolojik anayasalar” (1924’te “altı ok”, 1961’de “Türk milliyetçiligi”, 1982’de ise “Atatürk milliyetçiligi”) olmasıyla ilgisi büyüktür. Bu açıdan Türkiye’nin yargıya kurulu düzenin temelini belirleyen “devlet ideolojisi”ni muhafaza yönünde ve bu anlama gelmek üzere “vesayetçi” bir islev yüklemis oldugu da ileri sürülmektedir.

Konuyu anahatları itibariyle yargı bagımsızlıgının nesnel ve öznel boyutlarıyla birlikte ele almak gerekmektedir. Nesnel anlamda yargı bagımsızlıgı, öncelikle, yargı organının (yargı örgütünün kurulus ve isleyisi ile bu örgütün isleyisindeki görevlilerin ve öncelikle de yargıçların) yasama ve yürütme organının indî (arbitrary) siyasî tercihlerinden bagımsız olmasını ifâde etmektedir. Bu anlamıyla yargı bagımsızlıgının saglanması bakımından nasıl bir yapılanmanın uygun olacagı sorusuna gelince, yerlesik demokratik hukuk devleti niteligine sâhip ülkelerde birbirinden farklı sistemlerin tercih edilebildigi görülmektedir. Bununla birlikte, Türkiye’nin de mensup oldugu Avrupa Konseyi bünyesinde yer alan ülkeler açısından, Venedik Komisyonu olarak bilinen Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu’nun konuyla ilgili degerlendirmelerine dikkat etmekte yarar vardır.

Avrupa Konseyi mensubu ülkeleri yerlesik demokratik hukuk devletine sâhip olan ülkeler ve demokratik hukuk devletini insâ evresinde olan ülkeler olarak iki ayırabilirsek, Venedik Komisyonu, birinci grupta yer alan Birlesik Krallık gibi ülkelerde yargının bası olan Lord Chancellor’ın aynı anda hem Adâlet Bakanı, hem Lordlar Kamarası Baskanı ve hem de ülkedeki bas yargıç görevlerini yerine getirdigini ama buna ragmen bu ülkede yargının tam ve mükemmel bir bagımsızlıga sâhip oldugunu belirtmektedir . Buna karsılık, Türkiye’nin de içinde bulundugu demokratik hukuk devletini insâ etme sürecinde bulunan ülkeler bakımından yargı bagımsızlıgının tesis edilmesi için önerilen ilkeler arasında su iki noktanın öne çıktıgı anlasılmaktadır:

1. Yargı örgütünün kurulus ve isleyisinde, özellikle de yargıçların özlük isleri, meslege giris, atanma, yükselme, disiplin ve cezalandırma gibi kritik önemdeki konularda karar vermekle yetkili olan bir “kurul” olusturulmalıdır.
2. Sözü edilen kurul üyelerinin büyük çogunlugu yargıçlık mesleginden gelen üyelerden olusmalı ve kurulun kararlarında “yürütme organı” etkili bir konuma sâhip bulunmamalıdır.

Bu iki temel ilke açısından Türkiye’nin tecrübesine bakacak olursak, su hususlar öne çıkmaktadır:

1. 1961 Anayasası, yargıçların ve savcıların meslekî düzenini olusturan kararların alınmasını Yüksek Hâkimler Kurulu (YHK) ve Yüksek Savcılar Kurulu (YSK) olarak iki ayrı kurul hâlinde düzenlemis, YSK’nda Adâlet Bakanlıgı’na üyelik ve karar sürecine katılma imkânı verilirken, YHK tümüyle bagımsız bir biçimde düzenlenmisti. YHK’nun 18 üyesinden 6’sı o dönemde Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu olarak iki bölümden olusan TBMM tarafından, 6’sı Yargıtay tarafından ve kendi üyeleri arasından ve 6’sı da birinci sınıf yargıçlar arasından belirlenmekteydi. 1971 askerî müdahalesinin ardından yapılan degisiklikle üye sayısı azaltılan ve sadece Yargıtay tarafından belirlenecek sekle getirilen YHK, 1982 Anayasası’nda YSK ile de birlestirilerek HSYK adını almıs ve üye yargıç ve savcı sayısı sadece 8 Yargıtay ve Danıstay tarafından belirlenen 5’e indirilmistir. Anayasa geregi Baskan konumundaki Adâlet Bakanı ile dogal üye olan Müstesarı da dâhil edildiginde üye sayısı 7 kisiye çıkan Kurul toplantılarında ve kararlarında yürütme organının etkililigi artırılmıstı. 2010 yılında halk oylamasıyla kabûl edilen Anayasa degisikligi ile üye sayısı 21’e çıkarılan, kompozisyonunda yüksek yargı mensubu olmayan birinci sınıf yargıçların temsil imkânı buldugu ve üç ayrı alt kurul hâlinde örgütlenen yeni bir yapıya kavusturulan HSYK, Venedik Komisyonu’nun yukarıda belirtilen ölçütleriyle görece daha uyumlu bir kurul haline gelmisti. Bununla birlikte, Türkiye’nin 2013 sonlarından itibâren yasadıgı son siyasî gelismeler sonucunda HSYK’nın örgütlenisini ve iç isleyisini düzenleyen yasa degistirilerek Adâlet Bakanlıgı’nın kurul kararlarındaki etkisi artırılmıstır. Bu husus, esâsen yasayı onaylayan Cumhurbaskanı’nın da dikkât çektigi bazı Anayasa’ya aykırılık iddiâlarını gündeme getirmistir ki konu hâlen Anayasa Mahkemesi tarafından karara baglanmayı beklemektedir.

2. Türkiye açısından deginmemiz gereken ikinci nokta, yargı organına yüklenen “ideolojik islev” ile ilgilidir. Bu islev, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın Baslangıç bölümü ile ilk üç maddesinde belirtilen ve daha çok “Cumhuriyet’in nitelikleri” adı altında “resmî ideoloji” olarak özetleyebilecegimiz temel kuralların yargı organı tarafından gelistirilen içtihat ile belirlenmis özelliklerinden kaynaklanmaktadır. Bir diger deyisle, Türkiye’de yargı bagımsızlıgı, Anayasa’da ve dolayısıyla Türk hukuk sisteminin temelinde yer alan resmî ideoloji tarafından bir anlamda bozulmaktadır. Yargı, Anayasa ve hukuk düzeni bakımından esas kabûl etmek durumunda kaldıgı bu ideolojiyi esas alarak karar üretmek durumunda kalmaktadır. Bu baglamda, özellikle Anayasa’da 2004 yılında getirilmis olan (AY madde 90/son) ve temel hak ve özgürlüklerle ilgili uluslararası andlasmalarla kanunların çatısması veya çelismesi hâlinde uluslararası andlasmaların esas alınarak karar verilecegini emreden kuralın yarattıgı çeliski dikkat çekicidir. Çesitli “hukuk sosyolojisi” arastırmalarında isâret edilmis olan bu çeliski, temel hak ve özgürlüklere dâir uluslararası andlasmalarla çatısma veya çelisme durumunda, devletin resmî ideolojisini referans alarak baglayıcı nitelikte yüksek yargı kararları üretildigini göstermektedir. Bir diger ifâdeyle, HSYK ile ilgili Anayasa degisiklikleri sonrasında –anayasa’ya aykırılık iddiası hâlen AYM tarafından karara baglanmayı bekleyen son yasa degisikligi bir yana- yargı bagımsızlıgı konusunda bir ilerleme kaydetmis olan Türkiye’de, Anayasa’nın demokratik hukuk devleti ilke ve kurallarıyla bagdasmayacak biçimde yorumlanagelen resmî ideoloji yükü nedeniyle varolan bir çeliski yasanmaktadır.

Bu çeliskinin temel kaynagı olan “(Anayasal) resmî ideoloji”, yargı bagımsızlıgının öznel boyutunu, yâni yargıçlık mesleginin tüm pratiklerinde yargıçların ideolojik tercihlerden de bagımsızlasmaları zorunlulugunu büyük ölçüde imkânsızlastıran bir hukuk (ve yargı) kültürü yaratmıs olmaktadır. Sorunun halledilmesi için, yargı örgütünün kurulus ve isleyisinin yanında bu “resmî ideoloji” boyutunu da giderecek bir anayasa yenilenmesine ihtiyaç oldugu açıktır. Bu yapılmadıgı ölçüde yargı bagımsızlıgı ve tarafsızlıgının saglanabilmesi de imkânsızlasmıs olacaktır.

3. Yukarıda deginilen noktalara ek olarak, yargı bagımsızlıgı ve tarafsızlıgı için elzem olan bir hususu daha vurgulamak gerekmektedir: “Dogal yargıç” (tabiî hâkim) ilkesi. Bu ilke, bilindigi üzere, olaganüstü yargı organlarının kurulamayacagı, olaya göre mahkeme olusturulamayacagı, herkesin önceden hukuka uygun olarak belirlenmis bagımsız yargı mercileri tarafından âdil bir biçimde yargılanma hakkının tanınmasını ifâde etmektedir. Türkiye’de bu ilkeye aykırı olan Devlet Güvenlik Mahkemeleri’nin kaldırılmasından sonra kurulan “Özel Yetkili Agır Ceza Mahkemeleri” ile Terörle Mücâdele Kanunu’nun 10. Maddesi uyarınca olusturulmus agır ceza mahkemeleri bu ilkeye ters düsmeye devam ediyordu. Son reformlarla bu mahkemelerin de kaldırılmıs olması, “dogal yargıç” ilkesinin yerlestirilmesi bakımından olumlu adımlar olarak degerlendirilmelidir.

2. Siyasî Partilerin Önerileri

Bu degerlendirmeler ısıgında siyasî partilerin önerilerine bakacak olursak, su noktaların dikkat çektigini görmekteyiz:

1. Mahkemelerin bagımsızlıgı ve tarafsızlıgı baslıgı altında yer verilen önerilerde “hâkimler görevlerinde bagımsız ve tarafsızdırlar” kuralı üzerinde bir mutabakat vardır. Benzer bir mutabakat hiçbir “makam, merci veya kisi”nin mahkemelere ve yargıçlara emir veya talimat veremeyecegi, genelge gönderemeyecegi, tavsiye ve telkinde bulunamayacagı kuralı için de geçerlidir. Buna karsılık, yargıçların Anayasa ve kanunlara, hukuka ve vicdanî kanaatlerine göre hüküm verecegi kuralına Barıs ve Demokrasi Partisi’nin (BDP), diger partilerden farklı olarak, uluslararası hukuk ve teamül kurallarını da açıkça yerlestirmeyi önermesi dikkat çekmektedir. Bu öneri, Türkiye’nin yargı pratiginde 2004 sonrası tüm degisikliklere ragmen uluslararası özgürlük ve demokrasi normlarının savsaklanabilmis olmasından kaynaklandıgını söyleyebiliriz.

2. Siyasî partilerin yargı ile ilgili önerilerinde, genel ilke olarak dogal yargıç (tabiî hâkim) ilkesine uygun ve bu ilkenin geregi olan olaganüstü yargı organlarının olusturulmasının engellemesi yönünde birlestikleri görülmektedir. Benzer bir mutabakat, yargı bagımsızlıgının en önemli sartlarından olan yargıç güvencesi (savcılık da dâhil) baslıgı altında da mevcuttur. Buna karsılık, AK Parti önerisinde “Hâkimler ve savcılar idarî görevleri yönünden Adâlet bakanlıgı’na baglıdır” kuralının getirilmesi dikkat çekicidir. 1961 Anayasası’nda savcılar için getirilmis olan bu düzenlemenin AK Parti önerisinde yargıçları da içine alacak biçimde genisletilmis olması, yargı bagımsızlıgı açısından sorunlu durmaktadır. Savcılar için idarî yönden kabûl edilebilecek olan bu kuralın yargıçlar için gündeme hiç gelmemesi ve yargıçların idâri yönden de bagımsız olmalarının vurgulanması, Türkiye’nin târihî ve güncel tecrübeleri bakımından özellikle daha yerinde olurdu.

3. Yukarıda deginilen ve siyasî partilerin önemli ölçüde mutabakat saglayabildikleri ilkelerden farklı olarak, yargıçların ve savcıların atanmaları ve diger özlük isleriyle ilgili konularda getirilen önerilerin birbirlerinden farklı nitelikler tasıdıkları görülmektedir. AK Parti “Hakimler ve Savcılar Kurulu” adıyla (içinde Hâkimler Dairesi ve Savcılar Dâiresi’ne ayrılan) bir kurul önermekte ve Adalet Bakanı ile Müstesar’ın Kurul çalısmalarında etkililigini yargı bagımsızlıgını tehdit edebilecek ölçülere açık (örnegin sorusturma sürecindeki etki) bir biçimde muhafaza etmek istemektedir. Buna karsılık BDP, yürütme organından tümüyle bagımsız, bir “Yargı Yüksek Kurulu” öngörmektedir.“Hâkimler Yüksek Kurulu” ve “Savcılar Yüksek Kurulu” adlarıyla iki ayrı kurul olusturulmasından yana olan CHP ve MHP önerilerinde ise, MHP önerisinde yer alan Savcılar Yüksek Kurulu’nun baskanının Adalet Bakanı olarak önerilmesi dısında pek büyük bir fark görülmemektedir. Öneriler arasındaki farklılıklar “tek kurul-iki ayrı kurul” ve kurulların üye sayıları gibi unsurlarda belirginlesse de, temelde AK Parti dısındaki önerilerde ortak nokta yargı örgütü ile ilgili kurulun (veya kurullardan) dıslarken, AK Parti ve savcılıkla sınırlı olmak kaydıyla MHP Adalet Bakanı’nın varlıgını muhafaza etmek istemektedirler.

B. Hükûmet Sistemi (Yasama-Yürütme Iliskileri) Bakımından 1982 Anayasası’nın Atipik Tercihi

Bu çalısma baglamında ince ayrıntılarına girme imkânımızın bulunmadıgı dünya örneklerinin sundugu tabloya bakacak olursak, varolan bütün demokratik ve özgürlükçü anayasal sistemlerin, basta açıklamaya çalıstıgımız kuvvetler ayrılıgına dayalı hükûmet sistemi modellerinden birine mutlaka çok yakın özellikler tasıdıgını ve modellerden büyük sapmalar içermediklerini öncelikle belirtmemiz gerekmektedir.
Buna karsılık 1982 Anayasası ile sâhip oldugu sistem, demokratik ve özgürlükçü hukuk devleti anlayısıyla bagdasması mümkün olmayan ve hem modeller ve dayandıgı ilkeler bakımından ve hem de siyasî hayatın gündelik isleyisi baglamında sorun yaratan bir sistemdir. Kısaca özetleyelim:

1. 1982 Anayasası ile bakısta parlâmenter sistemin benimsendigi görülmektedir. Bununla birlikte, yüksek yargı organları basta olmak << üzere çok önemli atama yetkilerinin yanında, “Türkiye Büyük Millet Meclisi’ni gerektiginde toplantıya çagırmak”, “gerek gördügünde” Bakanlar Kurulu’na baskanlık etmek veya kendi baskanlıgında toplantıya çagırmak, belirli sartlar dâhilinde de olsa Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar vermek gibi son derece önemli icraî yetkileri bulunan bir Cumhurbaskanlıgı makamı olusturulmustur. Üstelik bu makam, devlet organları arasında uyumlu çalısmaya gözetmek gibi bir görev yüklenerek, Türkiye’nin demokratik ve özgür bir ülke olmasının önündeki târihî engellerden birini olusturan vesâyetçiligin en önemli tasıyıcılarından biri hâline getirilmistir. Bütün bu yetkilerine ve vesâyetçi konumuna ragmen Cumhurbaskanlıgı, ahlâken oldugu kadar hukuken kabûl edilmesi mümkün olmayan bir çarpıklık içinde, “sorumsuz” bir makam olarak düzenlenmistir. “Yetki varsa sorumululuk da vardır” diye özetleyebilecegimiz en temel hukuk ilkesini açıkça ihlâl eden bu düzenlemenin degistirilerek, burada anahatlarını ve dünya örneklerinin sundugu karsılastırmalı özellikleri ortaya koymaya çalıstıgımız modellerden birine uygun bir demokratik düzenlemeye kavusturulması son derece ciddî ve âcil bir zorunluluktur.

2. Yetkili ve sorumsuz Cumhurbaskanlıgı makamının Türkiye’deki hükûmet sistemi bakımından yarattıgı sorunlar sâdece kuvvetler ayrılıgı baglamında degerlendirmeye çalıstıgımız denge-denetleme düzeni ve demokratik esaslar ile sınırlı degildir. Ilkesel açıdan sorunlu olan bu yapı, Türkiye’nin güncel siyasî gelismelerinde de büyük krizler yaratmaya adaydır. Çok yakın geçmiste, 2007 seçimlerinin hemen öncesinde ve sonrasında yasanan agır anayasal ve siyasî krizlerde Cumhurbaskanlıgı makamının yetkilerini, o dönemde parlâmento içinden çıkan ve ona karsı sorumlu olması gereken yürütme organına karsı kullanmasının büyük rolü olmustur. Hatırlanacagı üzere, bu kriz sonucunda Türkiye, Cumhurbaskanı’nın halk oyuyla seçilmesi sistemini benimsemeyi krizden çıkıs için bir çare olarak görmüs ve kabûl etmistir. Simdi sorun, bu baglamda, biraz da nitelik degistirmeye aday bir biçimde, yetkili ve halk oyuyla seçilecek olan bir Cumhurbaskanı’nın Türkiye’nin siyasî hayatını nasıl etkileyecegi ile ilgilidir. Özünde parlâmenter sisteme göre olusan yürütmenin iki basından biri olan Cumhurbaskanı, acaba yeni dönemde yetkilerini nasıl kullanacaktır?

3. Buna baglı olarak ortaya çıkan bir diger sorun da, Cumhurbaskanı seçilecek olan kisinin Anayasa’ya göre parti üyeliginin sona ermesini emreden Anayasa hükmünden kaynaklanmaktadır. Yakın geçmisteki ANAP ve DYP örnekleri, siyasî parti genel baskanlarının Cumhurbaskanı olması hâlinde bırakmak zorunda kaldıgı siyasî partilerin sorun yasayıp dagıldıklarını göstermektedir. Bu örnekler, Türkiye’de siyasî iktidarı 2002’den beri artan oy oranlarıyla elinde tutma becerisini gösteren AK Parti liderligi açısından düsündürücü olmaktadır. Zira, AK Parti’nin kendi iç düzeninden kaynaklanan bir zorunluluk nedeniyle, kurucu genel baskan ve Basbakan Erdogan’ın arka arkaya dördüncü kez milletvekili ve dolayısıyla da Basbakan olma imkânı yoktur. Bu durumda ya bu parti içi kural ya da anayasa degistirilecektir. Tabiî, Türkiye’nin genelini ilgilendiren bir sorun olarak anayasadaki hükûmet sistemi tercihi sorunu ile AK Parti’nin kendi iç düzeninden kaynaklanan bir takım siyasî kaygıların özdeslesmesi dogru degildir. Ancak, AK Parti’nin konumu ve siyasî iktidara gelecekte de aday olma gücü dikkate alındıgında, sorunu sâdece bir parti içi sorun olarak görmek de mümkün degildir. Kaldı ki, güncel siyaset içinde beliren bu sorun, 1982 Anayasası’nın garip ve çarpık sistem tercihinin âcilen degistirilmesi yönündeki ihtiyaçla da örtüsmektedir.

4. Nihayet ve daha genel ama çok daha belirleyici olması gereken bir düzeyde, Türkiye’nin Kürt sorunu baglamında içinde bulundugu barıs ve çözüm sürecinin de hükûmet sistemi tercihiyle birlikte gündeme oturan özgürlükçü demokratik düzen kurma arayıslarıyla uyumlu bir çizgiyi gerektirdigi söylenmelidir.

C) Siyasî Partilerin Hükûmet Sistemi Önerileri

Yukarıda belirtilen noktalar ısıgında, yeni anayasa arayısları baglamında, TBMM Anayasa Uzlasma Komisyonu (Komisyon) çalısmaları çerçevesinde bir dizi hükûmet sistemi önerisi sunulmustur. Bunlar arasında AK Parti’nin yukarıda özetlemeye çalıstıgımız kaygılarının da yön verdigi mülâhazalarla gündeme getirdigi “baskanlık sitemi”, partinin siyasî agırlıgı nedeniyle özel bir öneme sâhiptir. Dolayısıyla önce bu öneri üzerinde duralım.

1. “Türkiye Tipi Baskanlık Sistemi”

AK Parti’nin gündeme getirdigi öneriyi en iyi TBMM Adâlet Komisyonu Baskanı Ahmet Iyimaya özetlemektedir: “Türkiye Tipi Baskanlık Sistemi”. Gerçekten de önerilen sistem, birçok bakımlardan “baskanlık sistemi”ne benzemektedir. Özellikle bu önerinin gerçeklesmesi hâlinde “Baskan” adını alacak olan kisinin dogrudan halk oyuyla seçilmesi ve yürütme gücünü tek basına eline alması, yürütmenin yasama organından tamâmen ayrılması yönünde bir öneri olarak bu benzerligin ilk isâretidir. Buna ek olarak, “Baskan” tarafından belirlenecek olan “bakanlar”ın milletvekili olamayacakları kuralı da bu benzerligi pekistirmektedir.

Buna karsılık, sistemi “Türkiye tipi” olarak nitelendirmeyi haklı çıkaran ve bu çalısmanın basında ortaya koymaya çalıstıgımız baskanlık sistemi tipinden uzaklasan unsurlar da mevcuttur. Bunların basında, yürütmeyi ifâde eden Baskan ile yasama organının ayrı ayrı yapılacak seçimlerle belirlenmeleri sartına ek olarak, bu seçimlerin aynı zamanda yapılmalarının önerilmesi gelmektedir. Bu öneri kabûl görürse, yürütme ile yasama arasında katı bir kuvvetler ayrılıgına dayanan baskanlık sisteminin özünde yatan kuvvetlerin birbirlerini dengelemeleri ve denetlemeleri imkânı hukuken mevcut olmakla birlikte f iilen ortadan kalkabilecektir. Benzer bir durum, baskanlık sisteminden açık bir sapma meydana getiren yürütme ve yasama organlarının birbirlerini feshetme veya seçimlerin yenilenmesine karar verme yetkilerinin bulunmasıdır. Bu öneri kabul edilirse, yine kuvvetler ayrılıgının kesin biçimi olan baskanlık sisteminin özü zedelenmis olacagı gibi, üç defa arka arkaya seçilmesi mümkün olmayan Baskan’ın ikinci görev döneminin bitiminden kısa bir süre önce seçimlerin yenilenmesine karar vermek suretiyle f iilen üç dönem baskanlık yapma yolunu arayabilecegi de ciddî bir yozlasma ihimali olarak ortadadır.

Buna ek olarak, AK Parti’nin “Türkiye tipi” önerisinde dikkat çeken bir diger husus “Baskanlık kararnamesi”dir. Baskanlık sistemini bir tip olarak ortaya koymamızı saglayan ABD örnegindeki “executive orders”dan (yürütme emirleri) esinlenmis gibi görünen bu öneri, ABD örneginden özde tamamen farklı bir yapıdadır. ABD örneginde Baskan’ın anayasayı ve yasaları sadâkatle uygulama yükümlülügü”nün bir sonucu olan yürütme emirlerine karsılık AK Parti önerisindeki Baskanlık Kararnamesi, yasama organı tarafından düzenlenmemis konularda Baskan’ın gerek gördügü düzenleyici islemleri yapabilmesi olarak formüle edilmistir. Açıkça yürütme organına “aslî düzenleme, yani yasa yapma yetkisi verme” anlamına gelen bu düzenleme hiçbir demokratik sistemin içerigiyle bagdasabilir nitelikte degildir.

Baskan’a yine AK Parti önerisinde tanınması öneriler yargı ile ilgili yetkiler de hesaba katıldıgında, önerilen “Türk tipi baskanlık sistemi”, en temel denge ve denetleme mekanizmalarından büyük ölçüde yoksun bir otokratik siyasî yapılanmaya dönüsebilecek bir sistem gibi görünmektedir.

2. Parlâmenter Sistem Önerileri

AK Parti’nin yukarıda özetlenmeye çalısılan önerilerine karsılık CHP, MHP ve BDP tarafından yapılan önerilerde parlâmenter sisteme baglı kalındıgı görülmektedir. Parlamenter sistemin bu çalısmanın basında ortaya koymaya çalıstıgımız özellikleri esas alındıgına, Türkiye’de yürürlükte bulunan 1982 Anayasası ile getirilmis bulunan iki baslı yürütme yapılanması temelinde, Cumhurbaskanı odakta yer almak üzere yürütme organının güçlü kılındıgı bir parlamenter sistem öngörülmüstür. Bu degerlendirmelerin temelindeki haklılık unsuru, Kenan Evren’in sahsında ve Cumhurbaskanlıgı makamında kisisellestirilmis iktidar modelidir. Hükümet sisteminin odagında yer alan Cumhurbaskanı, bütün organlar üzerinde adeta hem karar alma konusuna birincil konuma yerlestirilmis hem de koruyucular kurulu/ vesâyet makamı niteliginde bir yaklasımla bütün organlar üzerinde hâkim olması düsünülmüstür. Böylece sistemin bütün mekanizmaları adeta kendisine baglanmıs ve meydana gelecek aksaklık ve krizlerde çözüm üretici merci olarak tasarlanmıstır. Bu durum, parlâmenter sistemin esnek ve çesitli siyasal sorunlara çare üretme imkânına getirilmis bir sınırlama olmustur. Çünkü demokratik siyasal karar alma süreci islemez kılınmıstır. Yetki yogunlugunu Cumhurbaskanı etrafında olusturmus bu düzenleme, gerek 2007 yılı Anayasa degisikligi ile Cumhurbaskanının halk tarafından seçilmesi ve gerekse 2010 yılı Anayasa degisikligi ile yapılan düzenlemeler göz önüne alındıgında, Cumhurbaskanının yetkilerini sınırlandırmamıs, üstelik 2010 yılı degisiklikleri ile birlikte atamaya iliskin yetkilerinde bir genisleme meydana getirmistir. Böylece Cumhurbaskanının sahip oldugu ve sıkça sikayet konusu edilen yetkilerinde sınırlanma yoluna gidilmemistir. CHP, MHP ve BDP’nin anayasa önerilerinde “parlâmenter sistem”in benimsenmesi amacıyla anayasanın mevcut hükümleri üzerinde pek çok degisiklik öngörülmektedir.

Parlamenter sistemin esnek ve uyumlu özelligi, Sartori’nin ifade ettigi üzere, krizlerin dar ölçekli olarak hükümet krizleri seklinde ortaya çıkması düzeyinde görülmektedir. Ancak bunun için temel gereksinimler arasında kriz çözme konusunda “uzlasmacı, uyumlu ve disiplinli siyasi partiler”in varlıgı gerekmektedir. Türkiye açısından en büyük sorun ise tam da bu noktada ortaya çıkmaktadır. Kırılgan siyasal meseleler konusunda siyasi partilerin birey odaklı yaklasımdan öte insan hakları esasına dayanmayan ve tartısmaya açık olmayan kırmızı çizgiler ortaya koymaları uzlasmacı ve uyumlu hareket etme konusunda en büyük engeli olusturmaktadır. Nitekim siyasi partilerin anayasa önerilerinde bunu açıkça görmek mümkündür. (AK Parti önerisinde, “baskan” odaklı iktidar olusumuna karsın) CHP, MHP ve BDP önerilerinde genel olarak parlamento odaklı bir nitelik kazanmakta ve ayrıca kimi konularda ise iktidarın yaygınlastırılması yöntemlerine basvurulmaktadır. Dolayısıyla özellikle CHP ve BDP önerilerinde Cumhurbaskanının önemli yetkilerinin neredeyse tamamının sınırlandırıldıgı görülmektedir ki bu durum 1982 Anayasasının hükümet sistemindeki garip çarpıklıgı önemli ölçüde gidermektedir.

Öneriler bu çerçevede parlâmentonun üstünlügüne dayanmakta ve siyâsî temsil bagının merkezine halkı ve dolayısıyla parlâmentoyu yerlestirmektedir. Burada BDP’nin özel bir önerisi, parlâmenter sistemi bölgesel ve yerel temsilî kurumlarla pekistirmek yönündedir. Burada Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sartı hükümleriyle paralel düzenlemelere ve siyasal nitelikte bölge yönetimine yer verilmektedir. MHP mevcut anayasa hükümlerini benimseyip özerklik konusuna yer vermezken, CHP ise idarî özerklikten hareketle düzenleme önermekte yerel kararların alınması konusunda halk oylaması gibi yarı temsili hükümet kurumlarına yer verilmesini önermektedir. Yürütme ve yargı organları ise her üç partinin önerisinde, mevcut anayasada oldugu gibi egemenlik yetkisi kullanan organlar olarak düzenlenmektedir. Ancak bu noktada temel toplumsal tercihlerin, toplumun beklentileri ve iktidar-birey iliskilerinde birey odaklı bir yaklasımla iktidarın sınırlandırılmasıyla karsılık bulup bulmadıgı önem kazanmaktadır. Çünkü egemenligin kaynagını geleneksel yaklasım yoluyla yalnızca göstermek yeterli olmayıp bunun temelinde yer alan halkın beklentilerinin anayasal düzende ifadesini bulması gerekmektedir ki çagdas ve halkı esas alan demokratik bir anayasadan söz edilebilsin.

Öneriler bu yaklasımdan hareketle degerlendirildiginde Cumhurbaskanının yetkilerinin sınırlandırıldıgı görülmektedir. CHP ve MHP, Cumhurbaskanının, 2010 yılında yapılan anayasa degisikligi öncesinde oldugu gibi, TBMM tarafından seçilmesi önerisini getirirken; BDP ise 2010 yılı anayasa degisikligi ile getirilen, Cumhurbaskanının halk tarafından seçilmesi usulünü önermektedir. Dolayısıyla önerilerde, bu yönleri itibari ile CHP ve MHP bakımından klasik parlamenter sistem; BDP bakımından ise “baskanlı parlamenter sistem”in esas alındıgı seçenek üzerinde durulabilir. Ancak BDP önerisinin bu yönde oldugunu söyleyebilmek için, Cumhurbaskanın sahip oldugu yetkilere bakılarak bir sonuca varmak mümkün olabilir. Zira, BDP önerisi, “sembolik yetkili” ve “halk tarafından seçilen bir Cumhurbaskanı” ile “icrâî yetki” sahibi “Bakanlar Kurulu” temeline dayanmakta ve buna baglı olarak da BDP tarafından “Cumhurbaskanlıgının görev ve yetkileri anayasada sayma yoluyla belirlenir” ifadesi ile yetki sayımı yoluyla bir sınırlama öngörülmektedir. Bu durumda BDP önerisinin gerçek niteligi, Cumhurbaskanlıgının yetkilerinin nasıl tasavvur edildigine bakılarak anlasılabilecektir. BDP- Cumhurbaskanı’nın yetkileri arasında “gerekli gördügünde Bakanlar Kurulu’na baskanlık etmek” ve “gerekli gördügünde TBMM’ni toplantıya çagırmak” gibi açık yetkiler ile “anayasanın uygulanmasını ve hakemlik niteligiyle, kamu yönetiminin demokratik ve adil biçimde isleyisini gözet[mek]” gibi görevlere yer vermekle, Cumhurbaskanlıgı’nı parlâmenter sistemde sâhip olması gereken sembolik yetkili konumunu asan bir makam olarak tasavvur etmis gibi görünmektedir.

V. Genel Degerlendirme ve Bazı Öneriler

Türkiye’nin yeni anayasa arayısında önemli temel konulardan biri olan ve güncel siyasî gelismeleri ısıgında, yeni anayasa çalısmalarından bagımsız olarak, özellikle de AK Parti tarafından gündeme getirilme ihtimâli son derece yüksek görünen hükûmet sistemi tercihi hakkında su genel degerlendirmeleri yapabiliriz.

1. Dünyanın demokratik ve özgür ülkelerinde parlâmenter, baskanlık veya yarı-baskanlık sistemleri demokratik alternatifer olarak uygulanabilmektedir. Bununla birlikte, burada ele alınan 87 demokratik ülke anayasasında, yasama-yürütme iliskilerinin örgütlenmesi bakımından “parlâmenter sistem”in agır bastıgı görülmektedir. Türkiye’nin de içinde yer aldıgı Avrupa ülkelerinde parlâmenter sistemin ezici bir agırlıgı bulunmaktadır. Parlâmenter sistemin agırlıgı sâdece Avrupa ülkeleri baglamında degil, Türkiye’nin kendi siyasî ve anayasal geleneginde de mevcuttur. Bu durumda, “Türkiye tipi baskanlık sistemi” olusturmaya kalkısmak yerine, varolan parlâmenter gelenekten agır bir sapma ortaya koyan 1982 Anayasası’ndaki Cumhurbaskanı odaklı yapıyı klâsik parlâmentarizme uygun bir yapıya dönüstürmek çok daha kolaydır.

2. Baskanlık sistemi önerilerinin gerekçelerinde, mevcut anayasadaki çarpık düzenlemenin etkisi altında, AK Parti liderinin Cumhurbaskanı olmasıyla çıkabilecek siyasî sorunların potansiyel olarak yaratabilecegi kriz ortamlarına veya koalisyon istikrarsızlıklarına dikkat çekilmektedir. Bu incelemede göstermeye çalıstıgımız gibi, Türkiye’nin hükûmet istikrarı bakımından en zayıf oldugu dönemlerde demokratik özgürlükler bakımından yüksek notlar aldıgı unutulmamalıdır. Dolayısıyla, hükümet istikrarı ile siyasî istikrar özdeslestirilmemelidir. Bunu AK Parti’nin güçlü bir biçimde seçim zaferleri kazandıgı uzun dönemler boyunca yasanan anayasal ve siyasî krizlerde de yakından görmüs bulunuyoruz. Aslolan özgürlüklerin korunmasını ve gelistirilmesini saglayacak ölçüde mesrû zemini kuvvetli bir demokratik düzen kurabilmektir. Sâdece Türkiye’de degil, Avrupa’da ve dünya genelinde bu düzen agırlıklı olarak parlâmenter sistem tipine uygun olarak örgütlenmektedir.

3. Çagdas demokrasilerin özünü olusturan kuvvetler ayrılıgı konusunda ABD’nin istisnaî bir basarı sergiledigi, siyaset bilimi ile kamu hukuku alanlarında yerlesmis bir gerçekliktir. Bugün baskanlık sistemi altında demokrasiyi devam ettirmeye çalısan ABD dısındaki ülkelerin basarılı olup olamayacakları henüz belli degildir. Kaldı ki, ABD de dâhil baskanlık sistemiyle yönetilen ülkelerde de, parlâmenter sistemin geçerli oldugu devletlerde de krizler olmaktadır. Insanlıgın henüz icâdına muvaak olamadıgı mükemmel ve kriz yaratmayacak bir sistem kurma iddiası geçerli olamayacagına göre, sorun sistem ne olursa olsun kriz üreten temel toplumsal nedenleri ortaya çıkarabilmektir. Bunun da yolu özgürlüklerin en genis bir biçimde tanınıp güvence altına alındıgı bir sistem kurabilmekten geçmektedir. Bu sistem de, kuvvetler ayrılıgının günümüzdeki yeni anlamı üzeri yazan Bruce Ackerman’ın çok özlü bir biçimde ifâde ettigi üzere, halkın serbest tercihlerine dayanan demokrasiyi, temel özgürlüklerin korunmasını ve bürokratik mekanizmanın yozlasmasını önleyecek denge ve denetleme mekanizmalarının yerlestirilmesini içermelidir.

4. Bu mekanizmaların basında, hiç tavizsiz “yargı bagımsızlıgı” ve bagımsız yargının yasama ve yürütme tasarrufarını demokratik hukuk devleti ilkelerine uygunluk açısından etkin biçimde denetlemesi gelmektedir. Buna ek olarak, yasama ve yürütme organlarının kendi iç isleyislerinde de komisyonlar ve kurullar aracılıgıyla etkin iç denetim mekanizmalarını düsünmek durumundayız. Ancak, en az bunlar kadar önemli bir diger husu da siyaset mekanizmasının merkezîyetçi niteliginin tasfiye edilmesi ve yasama, yürütme ve yargı güçlerinin denge ve denetleme sistemi iinde örgütlenisini bölgesel ve yerel düzeylerde de kurabilmektir. Büyük çogunlugu parlâmenter olan çagdas demokratik sistemle arasında istisnâ gibi duran baskanlık ve yarı baskanlık sistemleri, bu incelemede göstermeye çalıstıgımız gibi, büyük bir bölümü itibariyle federasyon veya bölgeli devlet niteligindedir (21 baskanlıktan 12’si, 9 yarı-baskanlıktan 6’sı). Aynı biçimde, çagdas parlamenter demokrasilerde, çok büyük çogunlugu iki meclisli yasama organlarına sâhip baskanlık ve yarı-baskanlık sistemlerine ek olarak, iki meclisli yasama organı yapılanmasının azımsanmayacak bir önemi bulunmaktadır.

5. Son olarak, Türkiye için belirtmek gerekirse: 1961 Anayasası ile bir yandan demokratik ve özgürlükçü bir hukuk devleti insâ etmeye yönelen ama diger yanıyla da bürokratik vesâyetçi bir düzenin temellerini atmıs olan Türkiye’de, 1961 Anayasası’nın ilk hâlinde varolan özgürlükçü düzenlemeleri bölgeli veya yerel özerklige dayalı, çokkültürlü ve iki meclisli parlâmenter bir yapı içinde yeniden kurmayı düsünmek, çagdas gelismis demokrasi ilkeleriyle uyumlu ve gerçeklestirilebilir bir hedef gibi görünmektedir.

Bu yazı, yazarın görüşlerini içermekte ve Düşünce Yazıları kapsamında Denge ve Denetleme Ağı’nın websitesinde yayınlanmaktadır. Ağın görüşlerini yansıtmamaktadır.