Doç. Dr. Cengiz Aktar: Bir Denge Denetleme Mekanizması Olarak Adem-İ Merkeziyet: Bir Engeller Ve Fırsatlar Değerlendirmesi

*Doç. Dr. Cengiz Aktar – Bahçeşehir Üniversitesi İİBF, AB Bölüm Başkanı

Giriş

Kendimizi karşılaştırdığımız ülkeler arasında Türkiye boyutlarında olup bu denli merkezî bir yönetim anlayışıyla yönetilen başka bir ülke yoktur. Merkeziyetçiliğin idarî olduğu kadar siyasî ve iktisadî pek çok tahribatı olmasına rağmen konu Türkiye’nin görünmeyen ve tartışılmayan sorunlarından birisidir. Oysa çağdaş yönetişimin, Kürt siyasetinin taleplerini karşılamanın ve şekli ne olursa olsun yürütmenin, lâyıkıyla dengelenmesi ve denetlenmesi için adem-i merkezî zihniyet ve yapılara ihtiyaç vardır.

Kısa tarihçe

Bu topraklar iki yüz yıldır merkeziyetçi bir anlayışıyla yönetilir. 1808’de çocuk sultan II. Mahmud’un kâbul etmek zorunda kaldığı, ilk adem-i merkeziyetçi akit Sened-i İttifak’ın reddiyesiyle bu akdin ruhuna tamamen aksi yönde uygulamaları yaşayagelmiştir. 19. yüzyıl boyunca, Osmanlı İmparatorluğu’nun farklı bölgelerinde güçlenen ayanın, Kürdistan’da ise mirliklerin yok edilmesi, merkezden uzak bölgelerin Avrupa güçleri tarafından ilhak edilmesi (Bosna, Cezayir, Libya, Tunus) ya da merkezden bağımsızlık (Bulgaristan, Sırbistan, Yunanistan) veya muhtariyet elde etmeleri (Mısır) sonucunda Babıâlî, otoritesini, elinde kalan toprak üzerinde tesis etmeye çalışmış ve bunda gayet başarılı olmuştur. Bu bağlamda, padişahlar II. Mahmud, I. Abdülmecit, I. Abdülaziz ve II. Abdülhamid dönemlerine damgasını vuran batılılaştırma süreci aynı zamanda merkezin kontrolünü yeniden tesis etme sürecidir.

Osmanlı topraklarında 19. yüzyıl ortasına kadar eyalet sistemi geçerliydi. Abbasî, Bizans ve Selçukludan miras tımar ve toprak rejimi, Anadolu’daki eyalet yapılanmasının ana ekseniydi. 19. yüzyılın ikinci yarısında Fransız vilâyet sistemine geçildi. İlk olarak 1861’de Cebel-i Lübnan Nizamnamesi’yle Lübnan’a özel statü verildi. Ardından, 1864 Vilayet Nizamnamesi ve 1871 İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi ile yeni idare sistemi imparatorluk sathında yapılandırıldı. 1876’da Kanun-u Esasî ile vilâyetlere sınırlı olsa da merkezden yetki devri yapıldı. Ancak bütün bu reformlar merkezin taşrayı tahkimini değiştirmedi. II. Meşrutiyet’le birlikte İttihat ve Terakki hükümeti, özellikle 1909 darbesi sonrasında tamamen merkeziyetçi politikalar uygulamıştır. Son tahlilde Meşrutiyet reformları Osmanlının çöküşünün önünü almada geç gelen, yetersiz ve sınırlı icraatlardırlar. Merkeziyetçi idare tarzını katiyen yerinden oynatamamışlardır.

Diğer taraftan, Cumhuriyet’in kuruluşu öncesinde yaşanan toprak kayıplarının uç noktası Sevr Antlaşması, ‘Sevr Sendromu’na dönüşerek siyasetin temel reflekslerinden biri haline gelmiştir. Cumhuriyet dönemi bu bağlamda azamî merkeziyetçi bir idarî anlayışıyla bina edilmiştir. Toprak kaybı ve bölünme korkusu o günlerden bu günlere hiçbir değişikliğe uğramadan intikal etmiştir.

 

Demokratik özerklik ile uluslararası metinler arasına sıkışmış tartışma

Buradan bakınca adem-i merkezîleşme, Türkiye’de değişimin önündeki en çetin konulardan birisi olacağına şüphe yoktur. Kullanılan Arapça sözcüğün Türkçede karşılığı dahi yoktur. Düz anlamı merkezsizliktir. Batı dillerinden gelen ‘desantralizasyon’, ‘devolüsyon’, ‘dekonsantrasyon’ gibi uzmanlarca kullanılan birkaç karşılığı vardır. Köklerinde ‘böl’ bulunan ‘bölgecilik’ ve ‘bölgeselleşme’ ise umacı gibi korkulan kavramlardır.

Aslında bu kavram had safhada siyasî anlam yüklüdür. Nitekim konu gündeme Kürt siyasetinin ‘demokratik özerklik’ önerisiyle birlikte gelmiştir. Metin hem http://demokratikozerklik.blogspot.comda hem Barış ve Demokrasi Partisi’nin resmî sitesinde yakın zamana kadar okunabilirken Şubat 2013’te kaldırılmıştır, Internet’te gayrıresmî sürümleri mevcuttur.

Bundan ötürü başından itibaren bir nevî olumsuzluk içerir halde konuşulur hatta hiç konuşulmaz olmuştur. Hâlbuki adem-i merkeziyetin biçim ve içeriğini tartışmaya çok ihtiyacımız vardır. Sadece Kürt siyasetinin talepleri doğrultusunda değil, bu devasa ülkeyi iyi yönetebilmek için vardır. Nitekim kendimizi kıyasladığımız ve bizim boyutlarda ülkeler arasında bir çeşit adem-i merkezî idareye sahip olmayan ülke, Fransa da dahil, yoktur. Buna mukabil tartışma yok denecek kadar sınırlıdır. Çoğunluğun kafasında bölge belediye ile karışır. Hâlbuki bölge, merkez ile belediye arasındaki devasa alanı kaplaması gereken idarî bir yerel yapıdır.

Bugünkü cılız tartışma ‘demokratik özerklik’ ile Türkiye’nin uluslararası anlaşma ve sözleşmelere taraf olması veya taraf olduklarını uygulaması arasına sıkışmış durumdadır. Kürt siyasetinin ‘demokratik özerklik’ talebi fazlasıyla iddialıdır. Yakından bakıldığında olası bir uygulamada ciddî gayrıdemokratik zaaflar gösterir. Üstelik mevcut anayasal ve yasal çerçevede uygulanması olanak dışıdır.

Uluslararası hukukî çerçeveye gelince, konudan bir nebze haberdar olanların dile getirdiği metinlerin hiçbiri mevcut anayasal ve yasal çerçeveye uymaz. Misâlen sık sık atıfta bulunulan uluslararası sözleşme, Avrupa Konseyi’nin ‘Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’ Türkiye’nin hukuk sisteminde kadüktür.  

1985 tarihli Şart’ın uygun bulunduğuna dair 3723 sayılı tasarı 1992’de kanunlaşmış, 1993’te yürürlüğe girmiştir. Şart’ın bir Avrupa Konseyi (pek sık karıştırıldığı gibi Avrupa Birliği değil) sözleşmesi olmasından ötürü bağlayıcılığı ve yaptırımı olan izleme mekanizması yoktur. Onaylansa da uygulanamayabilir. Kaldı ki Türkiye’nin onaylayıp uygulamadığı ve tam tersini uyguladığı uluslararası metinler sayısızdır.

Şart’ın dibacesinde Türkiye’nin yanından dahi geçemeyeceği adem-i merkeziyetçi ilkeler zikredilir. Misâlen: ‘Vatandaşların kamu işlerinin sevk ve idaresine katılma hakkı Avrupa Konseyi’ne üye devletlerin tümünün paylaştığı demokratik ilkelerden biridir; bu hakkın en doğrudan kullanım alanı yerel düzeydedir; değişik Avrupa ülkelerinde özerk yerel yönetimlerin korunması ve güçlendirilmesi demokratik ilkelere ve idarede adem-i merkeziyetçiliğe dayanan bir Avrupa oluşturulmasında önemli bir katkı sağlayacaktır.’

Metnin onaylanmış hali tümü değildir. Ana metnin 12. maddesi : ‘Akit Taraf, bu Şart’ın I. bölümündeki paragraflardan en az 10 tanesi aşağıdakilerin arasından seçilmek üzere en az 20 paragrafı ile kendisini bağlı kabul etmeyi taahhüt edecektir’ der. Türkiye bu seçme hakkını kullanarak metni akdetmiştir. Yasa yapıcı anayasal sınırı ve idarî teamülü göz önünde bulundurarak maddelerden, sonuçta hiçbir işe yaramayan bir potpuri yapmıştır. 

Seçilmeyen maddeler şunlardır:

  • Yerel makamları doğrudan ilgilendiren planlama ve karar süreçlerinde kendilerine danışılması;
  • Yerel yönetimlerin iç örgütlenmelerinin kendilerince belirlenmesi;
  • Yerel olarak seçilmiş kişilerin görevleriyle bağdaşmayacak işlev ve faaliyetlerinin kanun ve temel hukuk ilkelerine göre belirlenmesi;
  • Vesayet denetimine ancak vesayetle korunmak istenen yararlarla orantılı olması durumunda izin verilmesi;
  • Yerel yönetimlere kaynak sağlanmasında hizmet maliyetlerindeki artışların mümkün olduğunca hesaba katılması; 
  • Yeniden dağıtılacak mali kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda yerel yönetimlere önceden danışılması;
  • Yapılacak malî yardımların, yerel yönetimlerin kendi politikalarını uygulama konusundaki temel özgürlüklerini mümkün olduğu ölçüde ortadan kaldırmaması;
  • Yerel yönetimlere başka ülkelerdeki yerel yönetimlerle işbirliği yapma hakkının tanınması;
  • Yerel yönetimlerin haklarını savunabilmeleri için uluslararası yerel yönetim birimleriyle işbirliği yapabilmeleri, uluslararası birliklere katılabilmeleri;
  • Yerel yönetimlerin iç hukukta kendilerine tanınmış olan yetkileri serbestçe savunabilmek için yargı yoluna başvurabilmeleri.

Kabul edilmeyen maddeler adem-i merkezî bir idarî yapının hayata geçmesi için yararlı olabilecek tavsiyeler içerir. Ancak anayasal ve yasal adem-i merkezî düzenlemeler yapmak yerine bağlayıcılığı olmayan, tüm maddeleri kabûl edilse dahi maddelerin içeriğinin bugünkü anayasal ve yasal sistemde uygulanması mümkün olmayan bir uluslararası metne bel bağlamak abestir. En azından çare değildir. Hukuk tarihimizde de görülmüş değildir. Kaldı ki aynı tartışma Avrupa Konseyi’nin yine bizi ilgilendiren ve sorunlarımızın çözümünde faydalı tavsiyeler içeren ‘Bölgesel ve Azınlık Dilleri Şartı’ ile ‘Ulusal Azınlıkların Korunması İçin Çerçeve Sözleşme’ için katiyen yapılmaz. Türkiye bu iki metni imzalamamıştır bile. Dolayısıyla esas sorun anayasal kısıttır.

Yeni anayasaya adem-i merkeziyet ilkesi : ‘Bölünmez bütün’ ve ‘bölge’

Carî anayasanın ‘Devletin bütünlüğü, resmî dili, bayrağı, millî marşı ve başkenti’ başlığını taşıyan 3. maddesindeki tanımda şöyle yazar: ‘Türkiye Devleti, ülkesi ve milletiyle bölünmez bir bütündür. Dili Türkçedir. Bayrağı, şekli kanunda belirtilen, beyaz ayyıldızlı al bayraktır. Milli marşı İstiklal Marşı’dır. Başkenti Ankara’dır.’ Bu madde değiştirilemez dört maddeden biridir. 2007 seçimleri sonrasında açıklanan anayasa taslağında adem-i merkeziyet ilkesi yoktur. Kamuya malolmuş başka bir taslak da yoktur. Veterinerlik, sağlık, eğitim hizmetlerini vilâyetlerin tasarrufuna bırakan ve dolayısıyla adem-i merkeziyetçi düzenlemeler içeren ama hiç uygulanmayan 1921 Anayasası kurumsal hafızadan neredeyse silinmiştir. Diğer bir deyişle, yeni anayasada adem-i merkeziyetin zikredilmesi hiç kolay olmayacaktır. 

Türk idarî sisteminin 19. yüzyıldan bu yana esinlendiği Fransız idarî sisteminin reformu ve adem-i merkezîleşmesi tartışmanın beslenebileceği makul bir süreçtir. Fransızlar 1982’den beri kendi çağdışı ve aşırı merkeziyetçi sistemlerini elden geçirmekteler. Yerel girişimleri güçlendirme, bölgesel ekonomik gelişmeyi teşvik etme ve kamu hizmetlerini daha etkin hale getirme hedeflerini taşıyan reform, daha arzu edilen etkinliğe erişmemesine rağmen merkezî sistemi dönüştürmektedir. Bunda Avrupa Birliği’nin Bölgesel Politikası ile giderek güçlenen Bölgeler Avrupasının payı çoktur.

Eski Cumhurbaşkanı François Mitterrand’ın ifade ettiği gibi ‘Fransa devleti merkeziyetçi sert bir yönetim sayesinde kuruldu ama varlığını sürdürebilmesi için adem-i merkeziyetçi bir yönetime dönüşmesi şarttır’ ilkesinden yola çıkan zamanın Sosyalist hükümeti 1983’ten itibaren önce merkezin kentsel yönetim ve sosyal yardım alanlarında yetkilerini yerel yönetimlere devretti; bölgeyi bir yönetim birimi olarak kabul etti; seçilmiş bölge konseyleri başkanları valilerin yerine bölgesel yürütmenin başı oldular; valilerin tasarrufunda olan ‘icraat öncesi idarî vesayet kuralının yerine ‘icraat sonrası yasaya uygunluk denetimi’ kuralı getirildi. İkinci dalga reformların başını ise 2003’teki anayasa değişikliği çekti. Anayasanın 1. maddesindeki ‘bölünmez cumhuriyet’ ilkesinin yanına ‘ülkenin idarî teşkilâtı adem-i merkezîdir’ ilkesi geldi.

Bu nokta Türkiye açısından çok önemlidir. İlk bakışta zıd gibi duran bu iki kavram,   ‘bölünmez cumhuriyet’ ile ‘idarî adem-i merkeziyet’ yan yana gelebiliyor. Bu durum, ‘İspanyol milletinin ayrılmaz birliği’ üzerine kurulu, aynı zamanda ‘milletlerin ve bölgelerin özerkliğini tanıyıp garanti altına alan’ 1978 İspanyol Anayasası 2. maddede daha barizdir.

Yukarıda irdelenenler ışığında yeni anayasada yapılması gereken üç temel düzenleme vardır.

  • Tıpkı idarî sistemimiz için esinlendiğimiz Fransa’nın 2003’te yaptığı gibi ‘idarenin adem-i merkezî’ olduğunun yazılması, ideali de ‘bölünmez bütün’ ilkesinin yanına gelmesi;
  • ‘İdarede bütünlük’ ve ‘idarî vesayet’ ilkelerini tarif eden 123, 126 ve 127. maddelerin değiştirilmesi. Özellikle ‘Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir. Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Bakanlar Kurulu’nun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır’ diyen 127.  maddenin değişmesi tıpkı Fransız reformunda olduğu gibi gereklidir;
  •  Bölgenin kamu tüzel kişiliği olan idarî bir birim olarak kabul edilmesi.

Bölgesel yapılar ve başkanlık sistemi

Bölgesel yapılar yürütmenin yetkilerini dengelemede, denetlemede ve vatandaşın kamu hayatına katılımında son derece etkin olabilirler. Bu yapıların en az yargı, yasama kadar önemli kontrol ve denge mekanizmaları olmaları hususu Türkiye’de pek tartışılmıyor. Türkiye’de uygulanan parlamenter sistemde siyasî parti işleyişi ile seçim sistemi, diğer taraftan idarî vesayet varolan yegâne yerel yönetim biçimi olan belediyelerin denge ve denetleme işlevlerini tamamen kadük hâle getirir. Belediyeler genel itibariyle yürütmenin merkezinden ve parti merkezlerinden bağımsız hareket edemezler. Merkez-çeper ilişkisinde erişebildikleri en ileri nokta, merkezin sultasını kat’iyen tehdit etmeyecek, kalıcı olmayan yerel temsiliyetlerdir. Oysa gelişmiş parlamenter sistemlerde irili ufaklı yerel yapılar hem yönetişim hem denge-denetleme işlevi açısından gayet etkindirler. Zira kanunlar bu yapılara, yerel temsiliyet ve yerindenlik (subsidiarity) ilkeleri zemininde geniş bir uygulama alanı açar. Aynı teamüller yarı-başkanlık sisteminde de mevcuttur.

Adem-i merkezî yapıların güçlü olduğu ülkelerde, yönetim sistemi ne olursa olsun, devlet erklerinin (yürütme, yasama, yargı) klasik yatay ayrılığı, merkezî devletle bölgesel yapılar arasındaki dikey erkler ayrılığıyla pekişir. Bu, klasik erkler ayrılığından daha güçlü bir denge denetleme mekanizmasının varlığına işaret eder. Çok taraflı kontrol, karşılıklı itibar ve ortak akla erişmek için verilecek tavizler aşırı kararları bertaraf eder, en azından engeller. Adem-i merkeziyet dengeleyici ve dolayısıyla istikrarlaştırıcı etkiye sahiptir. Daha küçük birimlere bölünmüş bir yönetim, kamusal eylemi daha şeffaf ve anlaşılır kılar. Vatandaşın, yerindenlik ilkesi uyarınca karar alma sürecine katılımını sağlar, kamusal eylemi sahiplenmesini kolaylaştırır. Ulusal düzlemdeki seçimlere ilâveten alt düzlemlerde yapılan her türlü yerel seçim (bölge, belediye, vs...) kamusal eylemin ardındaki temsiliyet ve meşruiyeti güçlendirir.

Türkiye’de bölgesel yapılar, demokratik özerklik teklifinden başka Adalet ve Kalkınma Partisi’nin başkanlık sistemi teklifi bağlamında yeniden gündeme geldi. Başkanlık sisteminin Türkiye’deki önde gelen savunucularından Adalet ve Kalkınma Partisi milletvekili ve TBMM Anayasa Komisyonu Başkanı Burhan Kuzu’nun ‘Her Yönüyle Başkanlık Sistemi’ kitabı hükümet partisinin bölgesel yapılar ve başkanlık sistemi ilişkisi hususundaki fikriyatını iyi özetler. 2011’de çıkan kitap yazarın 1997’de aynı konuyu işleyen kitabının elden geçmiş halidir ve tartışmaya dayanak sağlamak amacıyla alelacele hazırlandığı açıktır. Örneğin 112. sayfada ‘Türkiye’nin gündemine Başkanlık modeli artık girmiştir. Gerek siyasî parti yetkililerimiz, gerekse Başbakanımız, gerekse Cumhurbaşkanımız bu rejim lehine çalışmalar başlatmıştır’ cümlesini okuyunca şaşırmamak gerekir zira iddialar eski kitaptandır; zikredilen başbakan Tansu Çiller, cumhurbaşkanı da Süleyman Demirel’dir. 

Türkiye’de bu sistemi savunanların ana gerekçesi siyasî istikrardır. Bunun sadece güçlü iktidarlarla gerçekleşebileceğinden emindirler. Yaklaşımlarında 21. yüzyıllı ‘yönetişim’ değil 19. yüzyıllı ‘ sevk ve idare’ anlayışı vardır. Gerekçeleri ise akademik ve siyasî ciddiyetten epeyi uzaktır. Kitaptaki hükümlerden bir demet fikriyatlarını iyi anlatmaktadır.

‘Esasen ABD’nin ilk kuruluşunda bu sistem oluşturulurken, o günün Osmanlı yönetiminden etkilendikleri de bir gerçektir’. (s.112)  1700’ler sonu yani Osmanlı sisteminin çökmekte olduğu dönemden söz edilmektedir!

‘Parlamenter sistem, İngiltere’nin kendi tarihi içinde oluşup gelişmiş, tüm özellikleri İngiliz geleneklerine göre şekillenmiş, fiiliyatla ortaya çıkan (…) bir modeldir. (…) Parlamenter model İngiliz tarihinin özelliklerini taşıdığı için ancak o ülkede belli oranda başarılı olabilir; oysa Başkanlık Sistemi aklın bulduğu (!) bir model olduğundan, her ülkenin akıl insanları bir araya gelir, kendi ülke şartlarına göre genel niteliklerden taviz vermeden yerel nitelikleri taşıyan bir Başkanlık Sistemi kurabilir. (s.13) Nitekim temenni tam da budur!

‘Dünyadaki genel eğilim iktidarın kişiselleşmesi (kişisel iktidar değil) yönündedir. Vatandaşların bu tür iktidar anlayışına sempati duyduğu gözlemlenmektedir. Bunun da nedeni bu tür bir iktidarla işlerin daha iyi yürüyeceğine ve sorumlunun daha iyi belirleneceğine inanılmış olmasıdır. Nitekim uygulamada bütün hükümet şekillerinde Başkanlık sistemine doğru bir kayma gözlemlenmektedir. Rusya bile (!) bu sisteme yönelmiştir.(s. 127)

‘Hemen belirtelim ki, Federal ya da eyalet yapılanması Başkanlık modelinin olmazsa olmazı değildir. (s.14) Bu modelde Fransız sisteminin üniter yapısıyla ABD’deki başkanın yetkileri buluşturuluyor’. (s.139). Yazar resmen mutlakıyeti tarif etmektedir.  

Nitekim bu tezleri hükümetin icraatı ve Adalet ve Kalkınma Partisi’nin Anayasa Uzlaşma Komisyonu’na verdiği ‘Başkanın görev ve yetkileri’ teklifi ile birlikte okuyunca yürütme erkini denetleyecek neredeyse hiçbir başka erk olmadığı açıkça ortaya çıkmaktadır. Sonuçta Adalet ve Kalkınma Partisi yeni anayasa için 1982 Anayasası’nın merkeziyetçi ruhundan farklı bir teklif getirmemiştir. Yakın zamanda Başbakan Tayyip Erdoğan’ın ‘güçlü bir Türkiye asla eyalet sisteminden korkmamalıdır, üniter yapı bununla alakalı bir şey değil, siz eyalet sisteminde de üniter yapıyı muhafaza edebilirsiniz’ beyanı ile valilerin seçimle gelme olasılıkları gündeme gelmiş olsa da şimdilik bu beyanların yazılı bir sürümü yoktur.  Adalet ve Kalkınma Partisi’nin öneri ve beyanları etkin ve çağdaş bir adem-i merkeziyet ve bölgeselleşme içermektedir.

Barış ve Demokrasi Partisi’nin teklifindeki ‘bölgesel ve yerel kamu idareleri’ kavramlarının uygulanabilmesi için ise anayasaya idarenin ademimerkezî olduğu ilkesi, bölgesel idarelerin kamu tüzel kişiliği düzenlemesi ve idarî vesayetin kaldırılması düzenlemesi yazılması gerekmektedir. Öyle olmayınca önerilen ‘bölgesel ve yerel kamu idareleri’ ya da demokratik yerinden yönetim, bu sefer bölgede yeni bir merkez yaratmaktan başka bir işe yaramayacaktır. Bu üç husustan ilki çok yakın zamanda Barış ve Demokrasi Partisi’nin yeni anayasanın birinci maddesi üçüncü fıkrası olarak Cumhuriyet tarihinde ilk kez resmiyet kazanarak TBMM başkanlığına sunulmuştur. Anayasa taslağının birinci kısmı ‘Demokratik devlet düzeninin esasları’ adı altında ‘Türkiye Cumhuriyeti’nin nitelikleri’ başlıklı bölümün birinci maddesinin üçüncü fıkrasında şu ilke teklif edilmektedir: ‘Devletin idari yapısı adem-i merkezî sistem esasına göre düzenlenir. Devletin toprak bütünlüğüne dokunulamaz.’

Barış ve Demokrasi Partisi’nin teklifi 1958 Fransız Anayasasının 2003 tarihli değişikliğiyle 1. maddesindeki ‘bölünmez cumhuriyet’ ilkesinin yanına ‘ülkenin idarî teşkilâtı adem-i merkezîdir’ ilkesinin kabûl edilmesini çağrıştırmakta ve Türkiye açısından büyük önem arz etmektedir. Nitekim ilk bakışta zıd gibi duran bu iki kavram, ‘bölünmez cumhuriyet’ ile ‘idarî adem-i merkeziyet’ yan yana gelebiliyor ve Fransız uygulamasında görüldüğü gibi ülke bölünmüyor.

Mevcut yasalarda adem-i merkeziyet

Bugün hukuk sistemimizde hiçbir kanun en iptidaî adem-i merkeziyet olan ‘dekonsantrasyon’ yani merkezin işi çok fazla olduğundan bir bölümünü kendi kontrolünde yerele devretmesinden öteye geçmez. Anayasa değişikliği gerçekleştiğinde ilgili kanunları ve uygulamaları, çağdaş bir adem-i merkeziyetçiliği hedef alarak gözden geçirmek gerekecek. Uluslararası akitler ancak bu yeni hukukî çerçevede bir anlam ifade edecekler.

Türkiye’de adem-i merkeziyet ilkesinin hayata geçmesini sağlayacak en uygun zemin Avrupa Birliği’nin Bölgesel Politikası’dır. Kürt sorununun içini idarî adem-i merkeziyetçilik ve kararlara katılım hususlarında doldurmanın yolu Avrupa Birliği uyumu için gereken bölgeselleşmeyi kullanmaktır. Üstelik bölgeselleşme ve adem-i merkeziyet sadece Kürtlerin yaşadığı bölgeler için değil Türkiye’nin iç Karadeniz gibi bütün diğer yoksul bölgelerinin kalkınması, genelde daha verimli bir yönetim ve elbet denge ve denetleme için gereklidir. Bilindiği gibi Bölgesel Politika’yı içeren fasıl Haziran 2013’te müzakereye açılacaktır.

Bugüne kadar Bölgesel Politika uyarınca kurulmuş bulunan 26 bölge ve bu bölgelerde kurulmuş olan Kalkınma Ajansları (bkz. Tablo) mevcut yasalarda adem-i merkeziyeti çağrıştıran ve potansiyel bir bölgeselleşmenin habercisi olan yegâne yapılardır. Ajansları kuran 5449 sayılı kanun 26 Ocak 2006’da yürürlük kazanmıştır. Bugünkü haliyle kanun, adem-i merkezî bir mantıktan çok uzak olmasına, ajansın nüvesini oluşturan bölgeyi yönetim birimi olarak tanımamasına ve daha ziyade ‘merkezden bölgesel yönetim’ biçimini çağrıştırmasına rağmen ileride işlevsel olabilecek bir yapı sunmaktadır.

Avrupa Birliği, katılımdan önce Bölgesel Politika’nın ana felsefesi olan dayanışma ilkesi uyarınca bu yapıları destekler. Katılım Öncesi Malî Aracın (IPA) 5 ana bileşeninden ikisi, Sınırötesi İşbirliği ve Bölgesel Kalkınma bu amaca hizmet eder. ‘Bölgesel Kalkınma’ bileşeninde, ilgili bakanlıklar tarafından Çevre, Ulaştırma ve Bölgesel Rekabet Edebilirlik alt bileşenlerine ilişkin programlar işler. Keza Avrupa Birliği üyesi ülkelerin bölgesel ajansları, Türkiye’deki ajansların yetkileri bu tür işbirliklerine olanak tanımasa da onlarla bölgelerarası ilişkiyi başlatmış bulunmaktadır. İlk örnek 21 Ekim 2010’da Almanya’nın Hessen eyaleti (länd) ile Bursa-Bilecik-Eskişehir’i kapsayan bölgenin Kalkınma Ajansı BEBKA arasında imzalanan işbirliği anlaşmasıdır.

Bugün için ne siyaset ne de ekonomi dünyası Bölgesel Politika’nın Türkiye’nin kemikleşmiş sorunlarına bulunacak çözümlerdeki konumunun tam anlamıyla farkındadır. Bu politikanın  ‘demokratik özerklik’ talebi ile şeklen örtüştüğü açıkken ne ulusal siyaset ne de Kürt siyaseti, Türkiye tarafından resmen kabul görmüş bu Avrupa Birliği politikasından nasıl faydalanılabileceğini kestirebilmektedir.

Bölgesel Politika’nın muhatabı, merkez ile yerel yönetim arasında, iktisadî birliktelik arz eden ve hedefi o bölgeyi ekonomik, sosyal ve ister istemez kültürel ve hatta siyasî anlamda kalkındırmak olan bölgesel yapılardır. Nitekim Yapısal Fonlardan ziyadesiyle yararlanan İrlanda, Portekiz ve Yunanistan gibi ülkelerde daha önce bulunmayan bölgesel yapılar bu yolla kuruldu. İngiltere’de İskoç ve Galler bölgeleri de bu eğilimden faydalanmıştır. 2004 ve 2007’de Avrupa Birliği’ne katılan 10 doğu Avrupa ülkesinin kurumsal ve idarî yapılarında da Bölgesel Politika sayesinde derin dönüşümler olmuştur. Komünist, dolayısıyla aşırı merkezî yönetim geleneğinden gelen bu ülkelerde süreç kolay olmamıştır. Ancak üyelik hedefiyle demokrasiyi güçlendirmek ve Yapısal Fonlardan faydalanabilmek için merkezî yönetimden bölgeye yetki ve kaynak aktarımı gerçekleşmiş, idarî yapı baştan aşağıya gözden geçirilmiştir. 

       6. Bir eksik uygulama örneği: Tâdil edilmiş Büyükşehir Belediyesi Kanunu

Adem-i merkeziyet konusuna girenler yerelden umumiyetle ‘belediye’ anlarlar. Türkiye’de merkez ile belediye arasındaki muazzam yönetsel boşlukta bölgesel ara merci olmadığı için belediyelere çok işlev yüklendi. Hâlbuki belediyelerin çapları nispeten küçüktür, işlevleri hizmet odaklıdır. Bölge ise coğrafî, tarihî, dilsel, ekonomik, kimi zaman dinsel bütünlük arzeden idarî bir birimdir. Ülkeden ülkeye değişen yetki ve işlevleri vardır.

Türkiye’de belediyeler zamanla çeperin sesi oldular, merkeze erişemeyenlerin siyasî dayanağı haline geldiler. Ancak hizmetlerin yanında siyaset yapmak durumunda olmaları ve götürdükleri hizmeti siyasete endekslemeleri sağlıklı değildir. Keza belediye gibi nispeten küçük bir idarî birimin devasa bir merkezin her anlamda kulu olması büyük sorunları beraberinde getirir. Bu sorunlara çare olarak yerel yönetimlerin güçlendirilmesini düşünen çoktur. Oysa irili ufaklı belediyelerin klasik belediyecilikten fazla hizmet vermesini temenni etmek, sürdürülemez bir sistemi ülke sathına yaymak demektir.

Bu çalışmada birçok kez altı çizildiği gibi Türkiye boyutlarında bir ülkeye gereken, devasa merkezi dengeleyebilecek çap ve yetkiye sahip olacak, yönetimi etkinleştirecek, siyasî taleplere de bir ilk cevap niteliğinde olacak bölgesel yapıların kurulmasıdır.

Adem-i merkeziyetçi bir düzenleme olduğu iddia edilen, tâdil edilmiş ‘Büyükşehir Belediyesi Kanunu’ 2012 yılı sonunda yasalaşmıştır. Yasayla hükümet, aşırı kentleşmenin getirdiği yönetim sorunlarına çözüm aramaktaydı. Değişiklikle birlikte, kentlerin il sınırlarına dayandığı Türkiye’de belediye, il özel idaresi ve köy tüzel kişiliğinden oluşan farklı yerel yönetimler büyükşehir altında toplanmıştır. Sayıları 29’a çıkan büyükşehirlerle 29 il özel idaresi, 1.591 belde belediyesi ile 16.082 köyün tüzel kişiliği kaldırılmış, yetkileri büyükşehirlere devredilmiştir.

Kimi yorumcu büyükşehrin yerelde seçilmiş başkanı ve meclisinin vali karşısında artık daha güçlü olacağını varsaymıştır. Oysa varsayımların gerçekleşebilmesi için yukarıda belirtildiği gibi yasanın idarî vesayet ilkesini değiştirmesi ve büyükşehrin malî kaynaklarını olabildiğince yerelleştirmesi gerekmekteydi. Yasada belirtilen ‘Yatırım İzleme ve Koordinasyon Merkezi’nin malî kaynağı merkezden gelmesinden ötürü son söz, bugün olduğu gibi merkezin temsilcisi olan vali ve kaymakama aittir. Bu teamül değişmediği için yerelleşme ve etkin hizmet adına atılan adım varolan küçük yerel birimleri iptal etmekle kalır. Dolayısıyla merkezîleşme bu defa büyükşehir üzerinden gerçekleşmektedir. Nitekim ilin mülkî sınırıyla büyükşehrin sınırlarının şimdiden birleştiği İstanbul ve Kocaeli büyükşehirlerindeki fiiliyata bakmak kâfidir. 

Kimi yorumcu ise etkin hizmet açısından yasayı olumlu bir gelişme addetmiştir. Bu, aşırı kentleşmenin bir nevî alınyazısı olarak kabullenilmesi demektir. Kimse ‘kent neden ilin sınırına dayandı acaba’ diye sormamıştır. Öyle olunca da belde ve köylerin idarî anlamda lağvedilmesi onların yakında fizikî anlamda da lağvedilecekleri anlamını taşır olmuştur.

Meselenin özü merkezin bugün siyasî kulu ve hizmet götürmede emanetçisi konumundaki yerel birimleri azaltmak değil, kurulacak bölgeler altında çoğaltmak ve onlara olabildiğince yetki devretmektir. Yeni anayasa bunu gerçekleştirmek için büyük fırsattır. Yukarıda da belirtildiği gibi anayasaya adem-i merkeziyet ilkesi dahil edilebilse, merkezin ülke çapındaki idarî vesayeti icraat sonrası denetime dönüştürülebilse, bölgelere kamu tüzel kişiliği verilebilse, yerel birimlerin yerel malî kaynakları sürdürülebilir hâle getirilebilse bu yasa değişikliğiyle arzu edilen yerelleşme ve iyi hizmet ancak o zaman gerçek olurdu.

Nitekim bu yasayla lağvedilmek zorunda kalınan küçük yerel birimlerin istikbalini güvence altına almak hem yönetişim hem de çevresel denge açısından hayatîdir. Benzer boyutlardaki ülkelerin hepsinde olabildiğince çok sayıda yerel birim olmasının nedeni vardır. Zira yerindenlik ilkesi uyarınca küçük yerleşimle ilgili en makul ve etkin karar o yerleşimde alınır, üst birimlerin dahline gerek kalmaz.

Son tahlilde sözü edilen yasa değişikliği, şehirleşmeye ve merkeziyetçiliğe teslim olmanın yanında belediye ile bölgenin işlevlerini birbirine karıştırmaktadır. Mevcut durumu daha beter hâle getirmektedir. Türkiye boyutlarında her ülkede var olan, merkez ile belediye arasındaki ara yönetim birimi ‘bölge’yi bir türlü kuramayan hükümet büyükşehirleri yani merkezin yereldeki klonlarını kurmaktadır.

Sonuç

Adem-i merkeziyet kavram ve ilkesi makro ve mikro anlamda modern demokrasinin olmazsa olmazıdır.

Temsil aşamasından katılım aşamasına intikal etmiş olan modern demokrasinin işleyiş ve bekası, birey ve toplumun ülkenin, yönetim sisteminden bağımsız olarak, yaşamında ve devletin işleyişinde azamî seviyede söz sahibi olmasından geçmektedir.

Diğer bir deyişle modern demokrasinin işleyiş ve bekası kapsamlı denge ve denetleme mekanizmalarının varlığına bağlıdır. Adem-i merkeziyet ilkesi uyarınca bölgeselleşme bu denge ve denetleme mekanizmalarının başlıcalarındandır.

Bu çalışmada incelenen idarî ve hukukî çerçeve, engeller ve fırsatlar Türkiye’de adem-i merkeziyet ilkesinin hayata geçmesinin kolay olmayacağını göstermektedir. Kemikleşmiş idarî ve siyasî teamüllerin modern uygulamalarla ikame edilmesi kolay olmayacaktır. Diğer taraftan gelişmekte olan Türkiye’de adem-i merkeziyete giderek daha fazla ihtiyaç duyulacağı açıktır.

Bu yazı, yazarın görüşlerini içermekte ve Düşünce Yazıları kapsamında Denge ve Denetleme Ağı’nın websitesinde yayınlanmaktadır. Ağın görüşlerini yansıtmamaktadır.