YÜRÜTME ÖLÇÜTLERİ | Denge ve Denetlemeli Bir Başkanlık Sisteminde Yürütme İçin Ölçütler

02.10.2019

Doç. Dr. Demirhan Burak ÇELİK

Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi

Türkiye 16 Nisan 2017 anayasa değişikliğiyle, 200 yıllık parlamenter geleneğini bir yana bırakarak yeni bir hükümet sistemi benimsedi. Halk oylaması sürecinde, değişikliği hazırlayanlarca “Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi” olarak tanıtılan bu sistem, aslında başkanlık sisteminin denge denetlemeden arındırılmış, bozulmuş bir türeviydi. Yeni sistem, 24 Haziran 2018’de yapılan Cumhurbaşkanlığı ve milletvekili seçimleriyle birlikte yürürlüğe girdi. Bu seçimlerin galibi olan Cumhurbaşkanı Erdoğan, Meclis’te yemin ettiği 9 Temmuz günü, gazetecilerin sorusu üzerine kendisine “Başkan” olarak hitap edebileceklerini söyleyerek yeni sistemin adını da net olarak ortaya koymuş oldu.

Yeni hükümet sisteminin başkanlık sisteminin bir türevi olması, başkanlık sistemlerini çeşitli boyutlarıyla incelemeyi zorunlu kılıyor. Bununla birlikte, öncelikle “hükümet sistemi nedir?” sorusunu yanıtlamak anlamlı görünüyor. Hükümet sistemi, bir devletteki üç temel erkten yasama ve yürütme arasındaki ilişkilerin nasıl düzenleneceğini ve nasıl işleyeceğini ortaya koyan bir kavramdır. Üçüncü erkin, yani yargının, hangi hükümet sistemi benimsenirse benimsensin bağımsız olması gerektiği kabul edildiğinden, hükümet sistemleri sınıflandırması yalnızca yasama yürütme ilişkilerine bakılarak yapılır. Hem yasama hem de yürütme yetkisinin mecliste toplandığı meclis hükümeti sistemi dışında, erkler ayrılığına dayalı hükümet sistemleri, parlamenter sistem, başkanlık sistemi ve yarı başkanlık sistemidir.

Parlamenter sistemin temel özelliği, yürütmenin iki başlı olması (devlet başkanı-hükümet), hükümetin yasamanın içinden çıkması ve yasama önünde siyasal sorumluluğunun bulunmasıdır. Bir başka deyişle parlamenter sistemlerde yürütmenin sorumlu kanadı olan hükümet, ancak yasamanın güvenine sahip olduğu sürece görev başında kalmaya devam edebilir. Yasama ile hükümet arasındaki bu yakın ilişki, parlamenter sistemlerin “kuvvetlerin yumuşak ayrılığı” olarak adlandırılmasına neden olmuştur. Öte yandan, siyasal partilerin varlığının yasama yürütme arasındaki bu ayrılığı giderek belirsizleştirdiği; özellikle, seçim sistemi, parti yapısı gibi etmenlerin de etkisiyle, hükümeti oluşturan parti ya da partilerin meclise de büyük oranda egemen olabildikleri görülmektedir. Parlamenter sistemlerde yürütmenin siyasal açıdan sorumlu olmayan kanadını temsil eden devlet başkanının ise, ancak sembolik yetkilere sahip olması ve tarafsız olması beklenir. Bu sistemlerde devlet başkanı çoğu kez dolaylı yoldan (yasama organı, seçmenler kurulu vb. tarafından) seçilen cumhurbaşkanı olabileceği gibi, kalıtsal yoldan bu makama gelen kral/kraliçe/sultan da olabilir.

“Kuvvetlerin sert ayrılığı” olarak adlandırılan başkanlık sistemlerinde ise, yürütme iki kanatlı değildir. Yani bir yanda siyasal açıdan sorumsuz olan devlet başkanı diğer yandan yasama önünde siyasal sorumluluğu bulunan başbakan ve bakanlar kurulu biçiminde bir ayrım yoktur. Yürütme yetkisi ve görevi tek bir kişide, halk tarafından seçilen başkanda toplanmıştır. Bu sistemde başkanın yetkileri sembolik değil icraîdir; çünkü başkan, hem parlamenter sistemlerdeki devlet başkanının hem başbakanın yetkilerini bir arada kullanmaktadır. Başkanlık sistemlerinde hem erklerin göreve gelişinde, hem de üstlendikleri işlevlerde ayrılığın sağlanması hedeflenmiştir. Bu nedenle, parlamenter sistemlerin tersine, yürütme (hükümet) yasamanın içinden çıkmaz; hem yasama hem de yürütme halk tarafından ayrı ayrı seçilir. Yürütme (başkan) yasama önünde siyasal açıdan sorumlu değildir. Yani yasama başkanı gensoru, güvenoyu gibi mekanizmalarla düşüremez (Parlamenter sistemlerde de bulunan cezaî sorumluluk yolu ayrıdır). Buna karşılık başkan da yasamayı fesih yetkisine sahip değildir. Öte yandan, başkanlık sistemlerinde, yasama yürütme ayrılığının bir gereği olarak başkan yasa önerme, yasa gücünde işlemler yapma gibi yollarla yasama alanına karışamaz; ancak yasamaca kabul edilen kanunları veto edebilir.

Yarı başkanlık sistemi ise hem başkanlık sisteminden, hem parlamenter sistemden izler taşıyan karma bir hükümet sistemi türüdür. Bu sistemde, başkanlık sisteminde olduğu gibi halk tarafından seçilen, sembolik değil güçlü yetkilere sahip olan ve siyasal açıdan sorumlu olmayan bir devlet başkanının yanında, parlamenter sistemde olduğu gibi yasamanın içinden çıkan ve siyasal sorumluluğu bulunan bir başbakan ve bakanlar kurulu da bulunur. Yarı başkanlık sisteminde, başkan ile başbakanın aynı siyasal partiden/eğilimden olması durumunda, başbakan silikleşir, başkan ön plana çıkar ve sistem başkanlık sistemi gibi işler; bu iki makama farklı siyasal partiden/eğilimden kişilerin gelmesi durumundaysa, başbakanın ön plana çıktığı, başkanın yalnızca sembolik yetkiler kullanmak durumunda kaldığı ve sistemin parlamenter sistem gibi işlediği görülür.

Hangi hükümet sistemi benimsenirse benimsensin, demokratik bir devlette, üç temel erkin, yani yasamanın, yürütmenin ve yargının karşılıklı olarak birbirini dengeleyerek ve denetleyerek işlemesi önemlidir. Öte yandan, denge ve denetlemenin başkanlık sistemleri açısından çok daha fazla önem taşıdığı da söylenebilir. Çünkü, yürütme yetkisinin tek bir kişide toplandığı başkanlık sisteminde, bu yetkinin kötüye kullanılabilmesi olasılığı yüksektir. Öte yandan, bu olasılık nedeniyle başkanı tamamen yetkisiz kılmak uygun olmayacağı gibi, yasamayı aşırı yetkili ve denetimsiz kılmak da çözüm olmayıp başka sorunlar doğuracaktır. Benzer biçimde, bu iki organı denetleyecek olan yargı erkinin de yine uygun araçlarla dengelenmesi gerekir. Sonuç olarak, Montesquieu’nün dediği gibi, “ezelî tecrübeyle sabittir ki, eline iktidar geçen her kişi, onu kötüye kullanma eğilimindedir ve bir sınırla karşılaşıncaya dek de böyle yapmaya devam eder. Bu nedenle erk erkle sınırlanmalıdır.” 

Elinizdeki metinde “denge denetlemeli bir başkanlık sisteminde erkler arası ilişki nasıl olmalıdır?” sorusuna yanıt aranmaktadır. Bu çerçevede, karşılaştırmalı hukuktaki iyi uygulamalar ve denge denetleme bakımından pek başarılı görünmeyen kimi örnekler değerlendirilerek yürütmenin diğer erklerle olan ilişkileri konusunda kimi ölçütler belirlenecektir (2). Öte yandan, sağlıklı bir denge ve denetleme düzeneğinin oluşturulabilmesi bakımından yürütmenin nasıl yapılandırılacağı sorusu da önem taşımaktadır (1). Bu çalışmanın konusunu oluşturmamakla birlikte, denge ve denetlemeli bir başkanlık sisteminde gerek yürütmenin gerekse diğer erklerin etkin bir kamuoyu denetimi altında olması gereği de anımsatılmalıdır. Bu da ancak güçlü bir sivil toplum ve medya aracılığıyla sağlanabilir.

 

1. YÜRÜTMENİN YAPILANMASI

1.1 Başkan ve yasama organı farklı tarihlerde yapılan ayrı seçimlerle belirlenmelidir. 

Başkanlık sisteminin temel özelliği, doğrudan demokratik meşruluğu sağlamak amacıyla yasama ve yürütme organlarının halk tarafından ayrı ayrı yapılan seçimle belirlenmesidir. Bu durum ‘organların görev gelişinde ayrılık’ olarak adlandırılır. Bu ayrılığı anlamlı kılmak bakımından yasama ve yürütme seçimlerinin farklı tarihlerde yapılması daha uygundur. Böylece, yasama çoğunluğu ve yürütmenin aynı eğilimde/partide birleşmesi sonucu oluşabilecek güç yoğunlaşması önlenebilecek, başkan farklı yasama çoğunluklarıyla çalışmak durumunda kalacak ve başkanın yetkilerinin bu yolla dengelenmesi sağlanacaktır. [1]

1.2 Yürütme yetkisini kullanan başkanın görev süresi sınırlanmalıdır.

Başkanlık sisteminde başkan sabit bir görev süresi için seçilir ve bu süre boyunca kural olarak görevden alınamaz. Öte yandan başkanın görev süresine zaman bakımından belli bir sınır konulması ve bu sürenin fazla uzun olmaması, seçim kurumunun yozlaştırılmasını ve başkan seçilen kişinin konumunu kötüye kullanmasını engelleyecek uygun bir çözüm olabilir. [2]

1.3 Üst düzey kamu görevlerinin hangileri olduğu önceden anayasayla ya da yasayla belirlenmeli; başkanın bu görevlere yaptığı atamalar yasama onayına tabi olmalıdır. 

Başkanın birlikte çalışacağı üst düzey kamu görevlilerini belirleme olanağına sahip olması, başkanlık sisteminde yürütme yetkisinin başkan tarafından üstlenilmesinin doğal bir sonucudur. Öte yandan denge denetlemeli bir başkanlık sisteminde başkanın bu yetkisine de bir sınır getirilmesi gerekir. Bu nedenle, üst düzey kamu görevlerinin hangileri olduğu önceden anayasa ya da yasayla belirlenmelidir. Başkanın bu konudaki yetkisi ayrıca, söz konusu görevlere yapılan atamaların yasamanın onayına tabi tutulması koşuluyla dengelenmeli; başkan tarafından önerilen adların yasama tarafından onaylanmaması durumunda ilgili kişiler bu görevlere atanamamalıdır.  [3]

1.4 İdarî yapılanma içinde, bağımsız idarî kurullara yer verilmeli; bunların üyelerinin atanma biçimleri, görev süreleri ve görevden alınma koşulları önceden yasayla belirlenmelidir. Bu kurulların üyeleri, başkan tarafından görevden alınmaları durumunda yargı yoluna başvurma hakkına sahip olmalıdır.

Başkanlık sisteminde yürütme yetkisi başkan tarafından kullanılıyor olsa da, başkanın yürütme içinde de dengelenmesi yerinde olacaktır. İdarî yapılanma içinde uzun vadeli siyaset belirleme, düzenleme ve denetim yetkisine sahip, partizan olmayan üyelerden oluşan bağımsız idarî kurulların yer alması hem başkanın dengelenmesine hem de çevre, ekonomi, iletişim, güvenlik gibi toplumun bütününü ilgilendiren çeşitli alanlarda idarî işleyişe önemli katkılar sağlayacaktır. Söz konusu kurulların kuruluşunun yasayla belirlenmesi ve yine üyelerinin atanma biçimleri, görev süreleri ve görevden alınma koşulları gibi konuların yasal temele oturtulması ise, hem bu üyelerin görevlerini gereği gibi yerine getirmeleri için güvence teşkil etmesi hem de yasama yürütme ilişkilerinin denge denetleme temelinde ilerlemesi bakımından önemlidir. Öte yandan söz konusu kurul üyelerinin başkan tarafından keyfi biçimde görevden alınamaması ve bu şekilde görevden alınma durumunda söz konusu üyelere yargı yoluna başvurma olanağının tanınması da görev güvencesinin bir gereğidir. [4]

1.5 Başkanın yürütme alanındaki yetkileri, güçlü yerel yönetimler aracılığıyla dengelenmelidir. 

Denge denetlemeli bir başkanlık sisteminde, başkanın yürütme içi mekanizmalar ya da yasama ve yargı tarafından denetlenmesi zorunlu olsa da, salt bu tür bir denge ve denetimin yeterli olacağı söylenemez. Bu nedenle başkanın söz konusu yetkilerinin ‘yersel’ (territorial) olarak da dengelenmesi gerekir. Yine bu nedenle denge denetlemeli bir başkanlık sistemi federalizmi zorunlu kılmasa da, bu tür bir sistemde yerel yönetimlerin başkan karşısında bir ağırlık oluşturacak denli güçlü olması şarttır. 

 

2. YÜRÜTMENİN DİĞER ERKLERLE İLİŞKİLERİ

2.1 YASAMA YÜRÜTME İLİŞKİLERİ [5]

2.1.1 Sabit bir görev süresi için seçilen başkan, görevini gereği gibi yerine getirebilmek için, yasama tarafından görevden alınamamalıdır.

Yasama ve yürütmenin oluşumunda bağımsızlığı öngören başkanlık sistemi, başkanın görevini gereği gibi yerine getirebilmesi için yasama tarafından görevden alınamamasını zorunlu kılar. Sabit bir görev süresi için seçilen başkan, bu süre boyunca görev yapmalı; gerekirse farklı eğilimlerden/partilerden oluşan yasama organı başkan ile uyum içinde çalışmanın yollarını aramalıdır.

2.1.2 Başkanın görevini kötüye kullanmasını engellemek bakımından caydırıcı bir araç olarak ve kötüye kullanması durumunda cezalandırılabilmesini sağlayabilmek için, yasamanın başkan hakkında cezaî sorumluluk (impeachment) yolunu işletme yetkisi bulunmalıdır.

Parlamenter sistemin tersine, başkanın yasama organı karşısında siyasal sorumluluğunun bulunmaması, yalnızca güvenoyu ile düşürülememesi anlamına gelir. Yoksa tıpkı parlamenter sistemdeki gibi başkanlık sisteminde de yasama, devlet başkanı karşısında cezaî sorumluluk yolunu işletme yetkisine sahip olmalıdır. Başkanın göreviyle ilgili olarak işlediği ileri sürülen suçlar nedeniyle yasama organınca suçlanması ve ardından yargılanması anlamına gelen cezaî sorumluluk yolunun varlığının bile, başkanın görevini kötüye kullanma eğilimini engelleyecek bir etkisi olabileceğini söylemek mümkündür. [6]

2.1.3 Kuvvetlerin sert ayrılığının bir gereği olarak ve başkanın yasamayı devre dışı bırakması olasılığını bertaraf edebilmek için, başkanın yasamayı feshetme yetkisi bulunmamalıdır.

Fesih mekanizması, parlamenter sisteme özgü bir kurum olup yasamanın sahip olduğu güvenoyu yetkisi karşısında yürütmenin elindeki bir araçtır. Yasama ve yürütmenin oluşumunda ayrılığı öngören başkanlık sisteminde ise, tıpkı güvenoyu mekanizması gibi başkanın fesih yetkisine de yer yoktur. [7]

2.1.4 Yasama organı üyeleri başkan tarafından oluşturulan kabinede görev almamalıdır; bir yasama mensubu kabinede bir göreve atanması durumunda iki görevden birini tercih etmelidir.

Yasama organı üyelerinin bakanlık görevi üstlenememesi de ‘erklerin sert ayrılığı’nın bir gereğidir. Yasama ve yürütme işlevleri başkanlık sistemlerinde bütünüyle ayrı organlara bırakıldığından ve parlamenter sistemlerden farklı olarak hükümet yasamanın içinden çıkmadığından ve yasamaya karşı siyasal sorumluluğu da bulunmadığından, yasama organı üyeleri bakan olamazlar.

2.1.5 Üst düzey kamu görevlerine ve yüksek yargıya başkan tarafından yapılacak atamalar yasama onayına tabi olmalıdır.

Yukarıda da belirtildiği gibi (1.3), başkanlık sistemlerinde yürütme yetkisini tek başına kullanan başkanın üst düzey kamu görevlerine ve yüksek yargıya yapacağı atamaların yasama onayına tabi tutulması yoluyla dengelenmesi gerekir.

2.1.6 Yürütmenin yasa yapım sürecine katılma ya da yasa gücünde işlem yapma yetkisi bulunmamalıdır.

Kuvvetlerin işlevsel ayrılığının doğal bir sonucu olarak, denge denetlemeli bir başkanlık sisteminde başkanların yasa önerme ya da kanun hükmünde kararname benzeri işlemler yapma yetkisi bulunmamalıdır. [8]

2.1.7 Yasama erki, başkana tanınacak veto yetkisiyle dengelenmeli; başkanın veto yetkisine karşılık da yasamaya bunu aşma olanağı tanınmalıdır.

Veto yetkisi, ABD dahil tüm başkanlık sistemlerinde görülen başlıca yetkidir. Veto yoluyla başkan yasamanın işlemlerini hem yerindelik hem de hukuka uygunluk bakımından denetlemekte ve böylece yasamayı dengelemektedir. [9] Öte yandan başkanın bu yetkisi de yasamaya tanınacak olan vetoyu aşma olanağı yoluyla bir kez daha dengelenmelidir. Nitekim veto edilen bir yasanın yeniden kabul edilmesi yoluyla vetonun aşılması olanağı da, bu konuda öngörülen çoğunluklar farklı olabilse de, tüm ülkelerde mevcuttur. Bir başka deyişle günümüzde, veto edilen bir yasanın bir daha Meclis gündemine getirilememesi, yani yasama sürecine yürütme tarafından son verilmesi biçiminde tanımlanabilecek bir mutlak veto yetkisi söz konusu değildir. 

2.1.8 Başkanın uluslararası ilişkiler alanındaki yetkileri, imzalanan antlaşmaların onaylanmasının yasama tarafından uygun bulunması ve büyükelçi atamalarının yasama onayına tabi olması yoluyla dengelenmeli ve denetlenmelidir. 

Başkanın yürütme alanındaki yetkisi, kuşkusuz ülkenin dış siyasetini belirleme ve uygulama yetkisini de kapsamaktadır. Ancak, denge denetlemeli bir başkanlık sisteminde bu yetki sınırsız değildir. Başkanın bu yetkisi, imzalanan antlaşmaların yürürlüğe girebilmesi için yasama tarafından uygun bulunması koşuluna bağlanarak ve devleti diğer devletler nezdinde temsil edecek büyükelçi atamalarının yasama onayına tabi tutulması yoluyla dengelenmelidir.

2.1.9 Yürütme yetkisini gereği gibi kullanabilmek için başkan bütçe taslağını hazırlayıp önerebilmelidir; başkanın bütçe alanındaki yetkisi, yasamanın bütçeyi müzakere ederek kabulü koşuluna bağlanarak dengelenmeli ve denetlenmelidir.

Yürütme yetkisinin gereği gibi kullanılması mali kaynakların varlığıyla doğrudan ilişkili olduğundan ve bütçe taslağını hazırlama yetkisi başkana ait olmalıdır. Öte yandan bütçenin yasama organlarının başlıca varlık nedenlerinden birini oluşturduğu ve tarihsel olarak, yasama organının bir anlamda yasama ile yürütme arasındaki bütçe mücadelesinden doğduğu da unutulmamalıdır. Bu nedenle başkan tarafından hazırlanan bütçe taslağı, ancak halkın temsilcilerinden oluşan yasama organında müzakere edilip, gerekli görülen değişiklikler yapıldıktan sonra kabul edilerek yasalaşmalıdır.

 

2.2 YARGI-YÜRÜTME İLİŞKİLERİ [10]

2.2.1 Yargının topluma kapalı bir biçimde örgütlenip işlemesini engellemek için başkanın, yüksek yargıya sembolik düzeyde ve yasama onayına tabi olarak atama yapma yetkisi kabul edilmelidir.

Günümüzün demokratik toplumlarında, yargının toplumdan kopuk bir biçimde örgütlenip işlemesi düşünülemez. Öte yandan yargı işlevinin özelliği gereği birçok durumda yargısal atamaların ya da yargı kurullarına yapılacak atamaların bütünüyle siyasal makamlara bırakılması da yargı bağımsızlığı açısından istenmeyen sonuçların doğmasına neden olabilir. Bu nedenle bu iki gereklilik dikkate alınarak, başkanın yargıya sembolik düzeyde atama yapması kabul edilebilir. Öte yandan sembolik düzeyde de olsa söz konusu atamaların yasama onayına tabi tutulması hem başkanın bu konudaki yetkisinin yasama tarafından dengelenmesi hem de yargının yasama ve yürütme tarafından dengelenmesi açısından önemlidir.

2.2.2 Başkan tarafından atanmış da olsalar yüksek yargıçlar ve yargı kurulu üyeleri görev güvencesine sahip olmalı ve başkan tarafından görevden alınamamalıdır.

Başkan tarafından atanmış olmaları, yüksek yargıçlar ve yargı kurulu üyelerinin atamayı yapan makam olarak başkan tarafından görevden alınabilecekleri anlamına gelmemelidir. Yüksek yargıçlar ve yargı kurulu üyelerinin görev güvencesine sahip olmaları, görevlerinin ne zaman, hangi koşullarda sona ereceğinin önceden anayasal/yasal kurallarla belirlenmesi yargı bağımsızlığının gereğidir.

2.2.3 Başkanın sahip olduğu yetkiler, başkanlık işlemlerinin yargı denetimine tabi olması yoluyla dengelenmelidir.

Günümüzün demokratik hukuk devletlerinde yönetenlerin tüm işlem ve eylemlerinin yargı denetimine tabi olması vazgeçilemez bir gerekliliktir. Bu anlamda başkanın işlemleri de bu açıdan bir istisna teşkil edemez. Başkanın yaptığı tüm işlem ve eylemlerin yargı denetimine tabi olması hukukla bağlı devlet olmanın bir gereğidir.

[1] ‘Gerçek erkler ayrılığı sistemi’ olarak adlandırılan ABD’de, denge ve denetleme anlayışının seçimlerin aynı gün yapılmasına engel olduğu belirtilmektedir. Kongrenin iki kanadından Temsilciler Meclisi 435 üyeden oluşmakta ve üyelerinin tamamı iki yılda bir yapılan seçimle belirlenmektedir. Eyaletlerin eşit biçimde temsil edildiği ve denetim bakımından önemli bir ağırlığı bulunan Senato ise 100 üyeden oluşmakta ve üyeler altı yıl için seçilmektedir. Bununla birlikte Senatonun üçte biri iki yılda bir yenilenmektedir. Başkanlık seçimi ise Senato ve Temsilciler Meclisi seçimlerinden ayrı olarak ve farklı tarihte yapılır. Bu yöntemle başkanın görev süresi içinde farklı yasama çoğunluklarıyla çalışması sağlanmış olur. Bkz. Şule Özsoy Boyunsuz, Dünyada Başkanlık Sistemleri, Ankara: İmge Kitabevi, 2017, s. 168. ‘Hiper başkanlık sistemleri’ olarak adlandırılan sistemlerde ise yasama ve yürütme seçimleri farklı zamanlarda gerçekleşmez; ya aynı gün yapılır ya da yasama organı seçimleri başkanlık seçimlerini izleyen üç ay içinde gerçekleştirilir Buradaki amaç başkanın partisinin hem yürütmeye hem de yasamaya hâkim olmasını sağlamaktır. Eğer istenen sonuç elde edilirse başkan denge ve denetlemeden arındırılmış olur. Bununla birlikte siyasal parti sistemine bağlı olarak her zaman istenen sonuç elde edilmeyebilir. Aşırı çok partili bir sistemde yasama ve yürütme seçimleri aynı gün yapılsa bile başkanın partisi yasama çoğunluğunu elde edemeyebilir. Bu da sistemin kilitlenmesine ve anayasal krizlere neden olabilir. Yasama ve yürütme seçimlerinin aynı gün yapıldığı ülkelere örnek olarak, Kosta Rika, Venezüella, Uruguay, Peru, Guatemala, Nikaragua, Kenya, Zambiya, Tanzanya, Zimbabve, Uganda, Gana, Malavi, Namibya, Gambiya ve Nijerya gösterilebilir. Bkz. Özsoy Boyunsuz, s. 175-176.

[2] Başkanlık sistemlerinde başkanın görev süresinin sınırlanması hem hemen her başkanlık sisteminde görülen yaygın bir uygulamadır. Öte yandan, başkanlık sisteminin beşiği olan ABD’de, Anayasanın ilk biçiminde başkanın görev süresinin sınırlanmamış olduğu da belirtilmelidir. Buna karşın ilk başkan George Washington’ın ikinci dönemin sonunda bir kez daha seçime girmeyeceğini açıklaması üzerine, bu ülkede Başkanın en fazla iki dönem görev yapması geleneği doğmuş ve otuz ikinci Başkan Franklin Roosevelt’e değin de uygulama bu yönde gelişmiştir. ABD’nin en uzun süre görev yapan Başkanı olan Roosevelt, 1940’ta üçüncü, 1944’te dördüncü kez seçime girip kazanınca, Kongre bu konuda Anayasayla bir sınırlama getirme gereksinimi duymuştur. 1951’de kabul edilen XXII. Değişikliğe göre, “Hiç kimse, Başkanlık görevine iki defadan fazla seçilemeyecek ve daha önce Başkanlığa seçilmiş başka bir kimsenin görev süresinin iki yıldan fazla bölümünde Başkanlık sorumluluğunu yüklenmiş ya da ona vekâlet etmiş bir kimse bir kereden fazla Başkan seçilemeyecektir.” Bu olay, hem başkanlık sisteminin en iyi uygulandığı ülke olarak gösterilen ABD’de bile Başkanların bir sınırla karşılaşmadıkları sürece yerleşik hale gelmiş kimi uygulamaları esnetme eğiliminde olabileceklerini hem de sınırları zorlamaya çalışan Başkanların Kongre tarafından nasıl dengelendiğini ortaya koyması bakımından ilgi çekicidir. ABD Anayasasının Başkan ile ilgili maddelerinin çevirisi ve değerlendirilmesi için bkz. Demirhan Burak Çelik/Burcu Alkış/Atagün Mert Kejanlıoğlu, “Başkanlık Anayasaları-1: ABD Anayasası”, Güncel Hukuk, Aralık 2016 (12/156), s. 20-23. Öte yandan, belirli tarihsel, toplumsal ve siyasal koşulların ürünü olarak şekillenen ABD Başkanlık sistemindeki kurum ve uygulamaların başka ülkelere aynen aktarılması her zaman aynı sonucu vermeyebilmektedir. Azerbaycan bu konuda en çarpıcı örneklerden biridir. Söz konusu ülkede başlangıçta, tıpkı ABD’deki gibi Başkanın en fazla iki dönem için seçilmesi koşulu öngörülmüşken, 2009’da yapılan anayasa değişikliğiyle bu sınır kaldırılmıştır. Bu konuda bkz, Demirhan Burak Çelik/Burcu Alkış/Atagün Mert Kejanlıoğlu, “Başkanlık Anayasaları-3: Azerbaycan Anayasası”, Güncel Hukuk, Şubat 2017 (2/158), s. 16-20.

[3] Üst düzey kamu görevlilerinin atanması bakımından ABD örneğiyle başkanlık sisteminin diğer türevleri (versiyonları) arasında farklılıklar bulunduğu, ABD sisteminin denge ve denetleme araçlarıyla çevrili olduğu ve yürütme içi atamalarda bile yasama ve yargı organları tarafından denetlenen bir yapının bulunduğu; buna karşılık Latin Amerika, Asya ve Afrika’daki birçok başkanlık sisteminde denge denetlemeden ziyade başkanı güçlendirme eğiliminin ağır bastığı belirtilmektedir. Bu çerçevede, Latin Amerika’da 1979 sonrası yapılan anayasaların yüzde seksen beşinde başkanların bakanları herhangi bir biçimde yasama onayına tabi olmadan atamasının ve yüzde doksan beşinde yine onaya tabi olmaksızın görevden almasının olanaklı kılındığının, benzer bir durumun diğer üst düzey yetkililer bakımından da geçerli olduğunun altı çizilmektedir. Bkz. Özsoy Boyunsuz, s. 147. Öte yandan ABD tarihi boyunca yalnızca dokuz bakan adayının atamasının Senato tarafından reddedildiği; on dört adayın ise ya geri çekilmeye zorlandığı ya da Senatonun bu konuda herhangi bir işlem yapmayarak söz konusu adaylıkları düşürdüğü belirtilmelidir. Bu konudaki listeye ABD Senatosunun internet sayfasından (www.senate.gov) ulaşmak olanaklıdır. Bu durum bir yandan Senatonun, Başkana en yakın çalışma arkadaşlarını saptamada genişçe bir hareket alanı tanınması gerektiği yönündeki eğilimin, öte yandan da Senato denetimine tabi olduğunu düşünen başkanların onaylanacak adayları önerme çabasının bir sonucu olarak yorumlanabilir. Öte yandan, Başkanla Senatonun aynı siyasal partiden olması durumunda bile Başkanlar her zaman önerdikleri adayın onaylanmasını sağlayamayabilmektedirler. Nitekim son Başkan Trump’ın Çalışma Bakanlığı için önerdiği Andrew Puzder, sivil toplumdan gelen tepkiler üzerine Cumhuriyetçi senatörlerin desteğini de alamayacağını anlayınca adaylığını geri çekmek durumunda kalmıştır.

[4] Bağımsız idarî kurulların ilk örnekleri de, başkanlık sistemi içinde gelişen başka pek çok kurum gibi, ABD’de ortaya çıkmıştır. Kuruluşundan 19. yy. sonlarına dek ABD idarî yapılanması içinde de bu tür kurumlar yer almazken, 19. yy. sonundan itibaren sanayi ve ticaretteki gelişmeyi izleyen Kongre, rekabetin etik temellere oturtulması ve fiyatların kontrol edilmesi amacıyla bağımsız kurullar kurma gereği duymuş ve ilk olarak 1887’de “Eyaletlerarası Ticaret Komisyonu”nu kurmuştur. Öte yandan bu komisyonlarla başkanların ilişkileri ve başkanların bu komisyonların üyelerini dilediği gibi görevden alıp alamayacağı da tartışma konusu olmuş ve bu tartışma Yüksek Mahkeme kararlarıyla çözülmüştür. Myers v. United States (1926) kararında Yüksek Mahkeme, başkanların kamu görevlilerini görevden alabilmesi yetkisini geniş biçimde yorumlamış ve Senatonun bu yetkiyi sınırlama hakkına sahip olduğu savını reddetmiştir. Başkan Roosevelt’in ısrarlı biçimde istifasını talep eden Federal Ticaret Komisyonu üyesi Humphrey’i görevden alması üzerine önüne gelen Humphrey’s Executor v. United States (1935) davasındaysa, Yüksek Mahkeme, bütünüyle yürütsel işlevler üstlenmiş olan kamu görevlileriyle, yasama ve yargı benzeri işlevler üstlenen düzenleyici ve denetleyici idarî kurulların üyeleri arasında bir ayrıma gitmiştir. Buna göre, ilk grup görevliyi görevden alma konusunda Başkan takdir yetkisine sahipken, bağımsız idarî kurul üyeleri ancak Kongre tarafından belirlenmiş olan yasal usuller çerçevesinde görevden alınabilirler. ABD Yüksek Mahkemesi, aynı içtihadı, Wiener v. United States (1958) kararında da korumuş ve Savaş Tazminatları Komisyonu (War Claims Commission) üyesi Myron Wiener’in Başkan Eisenhower tarafından görevden alınmasının hukuka aykırı olduğuna hükmetmiştir. Bu örnekler ve ilgili Yüksek Mahkeme kararları için bkz. Lee Epstein ve Thomas G. Walker, Constitutional law for a changing America: institutional Powers and constraints,7th ed. Washington: CQ Press, 2011, s. 207-223.

 

[5] Yasama-yürütme ilişkileri konusunda burada yer verilen ölçütlerin bir bölümü aynı zamanda şu çalışmamızda da yer almaktadır: Denge Denetlemeye Dayalı Bir Düzende Yasama Organı İçin Ölçütler.

[6] Anayasaya göre, impeachment yolunun Başkan, Başkan Yardımcısı ve tüm federal görevliler hakkında işletilmesinin olanaklı olduğu ABD’de, Senato bugüne dek yalnızca on dokuz impeachment yargılaması yapmıştır. Bu on dokuz yargılamadan yalnızca ikisi Başkanlar (Johnson-1968 ve Clinton-1999) hakkında olup her iki Başkan da beraat etmiştir. Başkan Nixon ise, “Watergate skandalı” olarak adlandırılan, Başkana muhalif Demokrat Parti bürosunun bulunduğu Watergate Oteli’ndeki ofislerde gerçekleşen bir hırsızlık olayının Başkanla ilgili olduğunun ve amacın Demokrat Parti bürosuna dinleme cihazı yerleştirmek olduğunun ortaya çıkması üzerine, impeachment tehdidi ile yüz yüze gelince istifa etmiştir (1974). Bu olay söz konusu mekanizmanın caydırı etkisini ortaya koymak bakımından dikkate değerdir. ABD Senatosunun yaptığı impeachment yargılamalarının listesine Senatonun web sayfasından (www.senate.gov) ulaşmak olanaklıdır. Öte yandan, başkanlık sisteminin yozlaşmış türevlerinin uygulandığı Latin Amerika ülkelerinde ise gerek cezaî sorumluluk yoluyla görevden alınma, gerek istifaya zorlanma, gerekse askerî müdahaleler gibi nedenlerle sabit görev süresini tamamlayabilen başkan sayısının fazla olmadığı gözlenmektedir. Sözgelimi Brezilya’da şimdiye dek göreve gelen otuz yedi Başkandan yalnızca on ikisi görev süresini tamamlayabilmiştir. Brezilya Anayasasında başkanlık kurumunun nasıl düzenlendiği konusunda bkz. Demirhan Burak Çelik/Burcu Alkış/Atagün Mert Kejanlıoğlu, “Başkanlık Anayasaları-2: Brezilya Anayasası”, Güncel Hukuk, Ocak 2017 (1/157), s. 42-46.

[7] ABD tipi klâsik başkanlık sisteminde yer almayan bu yetkiye (ve çoğunlukla bakanlara karşı işletilmesi öngörülen güvenoyu mekanizmasına) başkanlık sisteminin yozlaşmış türevlerinde rastlanmaktadır. Ne var ki, “[parlamenter sisteme özgü] bu kurumları sisteme enjekte etmek, onun ana mantığını ve dokusunu bozmaktadır. Daha ilginci söz konusu kurumların enjekte edildikleri yapıları parlamenter sistemlere benzer hale getirmemesi, tam tersine kuvvetlerin başkanda birleştiği aşırılaşmış başkanlık yetkileriyle öne çıkan hiper-başkanlık sistemlerine dönüştürmesi not edilmeye değer bir tespittir.” Özsoy Boyunsuz, s. 152. Başkan yardımcıları, bakanlar ya da bütün olarak bakanlar kurulu için güvensizlik oyu mekanizmasının öngörüldüğü kimi ülkeler şunlardır: Latin Amerika’da, Arjantin, El Salvador (bağlayıcı değil, tavsiye niteliğinde), Guatemala, Kolombiya, Paraguay (bağlayıcı değil, tavsiye niteliğinde), Uruguay ve Venezuela; Afrika’da Seyşeller, Zambiya ve Zimbabve. Fesih kurumunun öngörüldüğü kimi ülkeler ise şekildedir: Latin Amerika’da Uruguay ve Venezuela; Afrika’da, Gambiya, Gana, Seyşeller, Zambiya ve Zimbabve. A.g.e., s. 153-155. Azerbaycan da bu konuda klâsik başkanlık sisteminin kurum ve kavramlarının nasıl yozlaştırılabileceği yönünde güzel bir örnek teşkil etmektedir. Bu ülkede 2016 halkoylamasıyla kabul edilen anayasa değişikliğiyle, önerdiği Anayasa Mahkemesi ve Yüksek Mahkeme yargıçlarının atanmasının Milli Meclis tarafından iki kez reddedilmesi durumunda Başkana Meclisi feshetme olanağı tanınmıştır. Bkz. Demirhan Burak Çelik/Burcu Alkış/Atagün Mert Kejanlıoğlu, “Başkanlık Anayasaları-3: Azerbaycan Anayasası”, s. 17.

[8] ABD’de başkanlar doğrudan yasa önerisinde bulunamazlar; ancak yasalaşmasını istedikleri bir konu hakkında Kongre’ye mesaj gönderebilir ya da bir Kongre üyesi aracılığıyla önerinin Kongre gündemine gelmesini sağlayabilirler. Latin Amerika’daki başkanlık sistemlerinin ayırıcı özelliğini ise, başkanlara verilen yüksek yasama yetkileridir. Latin Amerika anayasalarının tamamında başkana yasa önerme yetkisi ve yüzde doksanında da anayasa değişikliği önerme yetkisi tanınmıştır. Öte yandan ABD’de yasa yapma yetkisi kesin biçimde Kongre’ye aitken ve Kongre ancak bir konuda bir yasayla çerçeveyi çizdikten sonra ayrıntılı düzenleme yetkisini Başkana bırakabiliyorken, Latin Amerika başkanlık sistemlerinin yüzde doksan beşinde başkanlara yasa gücünde kararname yapma yetkisinin tanınmış olduğu belirtilmelidir. Bkz. Özsoy Boyunsuz, s. 123-138.

[9] “Tek başına veto yetkisi, özellikle kuvvetli bir çoğunlukla aşılması bekleniyorsa, başkanlara ancak mevcut durumu koruma gücü verebilir. Ancak bu yetki yasa önerme, yasa gücünde kararname yapma yetkileriyle birlikte verilmişse oldukça önemli bir hale gelebilir. Bu durumlarda başkanlar yasama içinde uygun bulmadıkları yasa yapma çabalarını önlemekle kalmazlar, özellikle kararname yetkisi varsa, çıkarılmasını istedikleri düzenlemeleri hayata geçirerek, yasama organını saf dışı bırakabilirler.” Özsoy Boyunsuz, s. 119. Veto konusunu yalnızca başkanlık sistemi çerçevesinde değil, yarı-başkanlık sistemi ve Osmanlı’dan 2008’e kadarki Türkiye deneyimi açısından da ele alan kapsamlı bir inceleme için ayrıca bkz. Barış Bahçeci, Karşılaştırmalı Hukukta ve Türkiye’de Devlet Başkanının Veto Yetkisi, Ankara: Yetkin, 2008.

[10] Yargı-yürütme ilişkileri başlığı altında yer verilen bu ölçütler aynı zamanda şu çalışmamızda da yer almaktadır: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Yargı Bağımsızlığına Yönelik Reform Gündemi İçin Denge Denetleme Ölçütleri.